Adviezen

RvA no. RA/20-19-DIV

Uitgebracht op : 01/07/2019
Publicatie datum: 13/08/2019

Verzoek aan de Raad van Advies inzake de interpretatie van artikel 25 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (zaaknummer 2019/025000)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 24 juni 2019 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp bericht de Raad u als volgt.

                     

  1. Algemeen
    De (juridische) interpretatie van artikel 25 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten
     
  2. Inleiding
    In het onderhavige spoedadviesverzoek dat gebaseerd is op artikel 19, tweede lid, van de Landsverordening Raad van Advies wordt gevraagd om te adviseren over de interpretatie van artikel 25, eerste lid, van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Rft).
    Bij brief d.d. 27 maart 2019 (zaaknummer 2019/11676) heeft de Minister-President, namens de raad van ministers van het land Curaçao (hierna: RvMC), een verzoek aan de voorzitter van de raad van ministers van het Koninkrijk (hierna: RMR) gedaan om artikel 25, eerste lid, van de Rft van toepassing te verklaren op Curaçao. De huidige sociaal-economische realiteit die hoofdzakelijk door externe factoren wordt veroorzaakt, heeft volgens de RvMC een direct effect op de overheidsfinanciën en gelet hierop wordt een beroep gedaan op het eerste lid van artikel 25 van de Rft. Het een en ander opdat niettegenstaande de inspanningen van de RvMC rekening gehouden zal worden met de tekorten op de gewone dienst die voor de jaren 2019 en 2020 worden verwacht, aldus de RvMC. Het verzoek van de RvMC is dan ook om de tekorten in de begrotingsrealisatie 2017 en 2018 (samen NAf 170 miljoen), te mogen compenseren in de periode 2021 tot en met 2025, evenals de tekorten die in 2019 en 2020 verwacht worden. Hiermee zou Curaçao volgens de RvMC conform het eerste lid van artikel 25 van de Rft de ruimte gegund kunnen worden die nodig is in verband met het herstel van schade veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen.
     
  3. Artikel 25 van de Rft en de toelichting daarop

In het eerste lid van artikel 25 van de Rft wordt bepaald dat indien dit nodig is in verband met het herstel van schade veroorzaakt door buitengewone gebeurtenissen, waaronder natuurrampen, het bestuur (lees: de RvMC) in overeenstemming met een beslissing daarover van de RMR kan besluiten om af te wijken van de financiële normen, genoemd in artikel 15 van de Rft[1].

In de toelichting op artikel 25 van de Rft wordt aangegeven dat er in uitzonderlijke gevallen reden kan zijn om af te wijken van de financiële normen van de Rft, neergelegd in artikel 15. In het geval van een natuurramp of een andere buitengewone gebeurtenis kan het noodzakelijk zijn dat de RvMC besluiten kan nemen die afwijken van de financiële normen. Het uitgangspunt is dat de RMR de bevoegde instantie is die een besluit over een verzoek van de RvMC als bedoeld in voornoemd artikel moet nemen.

  1. De kernelementen in artikel 25, eerste lid, van de Rft

In de brief van de RvMC van 27 maart 2019 wordt aangegeven dat de huidige sociaal-economische realiteit, die hoofdzakelijk door externe factoren wordt veroorzaakt, een direct effect heeft op de overheidsfinanciën. Dit is de reden voor de RvMC om toepassing te vragen van het eerste lid van artikel 25 van de Rft.

Toepassing van voornoemd artikellid is naar het oordeel van de Raad alleen mogelijk indien Curaçao aan de daarin opgenomen kernelementen voldoet. Bij de toetsing of aan deze elementen is voldaan, dient steeds voor ogen te worden gehouden wat het doel is van het in de Rft geregelde toezicht. Dit toezicht dient te bevorderen dat de landen structureel voldoen aan de in artikel 15 van de Rft genoemde financiële normen, behoudens de uitzonderlijke gevallen, bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Rft. Het in de Rft geregelde toezicht is dus geen doel op zich. Bij de toetsing of er sprake is van een uitzonderlijk geval dat aanleiding geeft tot afwijking van in het bijzonder de financiële normen, genoemd in artikel 15 van de Rft, moet ook rekening worden gehouden met eventuele omstandigheden die aan het voldoen aan de financiële normen in de weg hebben gestaan of nog kunnen staan voor zover het betreft omstandigheden die niet aan Curaçao zelf te wijten zijn[2].  Bij de beoordeling of artikel 25 van de Rft toegepast kan worden, moet niet alleen rekening worden gehouden met de feitelijke omstandigheden maar moet ook een beoordeling plaatsvinden van de risico’s die niet zullen worden afgewend bij het uitblijven van toepassing van laatstgenoemd artikel.

Bij de beoordeling of artikel 25 van de Rft op Curaçao van toepassing kan zijn, moet rekening worden gehouden met de volgende kernelementen:

1°. “Buitengewone gebeurtenissen”

Als eerste dient aangetoond te worden dat er sprake is van “buitengewone gebeurtenissen”. In de tekst van artikel 25, eerste lid, van de Rft wordt een natuurramp als voorbeeld genoemd. In de toelichting op genoemd artikel staat “natuurramp of een andere buitengewone gebeurtenis”. Hieruit volgt dat het begrip ”buitengewone gebeurtenissen” ruimer geïnterpreteerd dient te worden dan “natuurrampen”. Uit de Rft en de memorie van toelichting blijkt echter niet welke andere gebeurtenissen als een buitengewone gebeurtenis in de zin van artikel 25 van de Rft kunnen worden aangemerkt. Het is niet uitgesloten dat een gebeurtenis met verstrekkende gevolgen voor de economie en overheidsfinanciën veroorzaakt door externe factoren waarop een land met een kleine open economie geen invloed heeft als een buitengewone gebeurtenis in de zin van voornoemd artikel zou kunnen kwalificeren.

Het bovenstaande  brengt in beginsel met zich mee dat bij de vaststelling of er sprake is van een dergelijke buitengewone gebeurtenis de RMR een ruime beoordelingsruimte heeft bij de behandeling van een op artikel 25 van de Rft gebaseerd verzoek van de RvMC. Immers, de wetgever heeft dit niet verder begrensd. 

Volgens de Raad is de economische veiligheid en stabiliteit van Curaçao een van de vitale belangen van Curaçao. Het ongestoord kunnen functioneren van Curaçao als een effectieve en efficiënte economie is het doel waarnaar gestreefd wordt en een aantasting hiervan kan bijvoorbeeld veroorzaakt worden als het handelsverkeer met een belangrijke buitenlandse partner uitvalt en daarbij ook de stabiliteit van de energielevering (olie, gas en elektriciteit) in het gedrang komt. Volgens de RvMC is Venezuela een van de belangrijkste handelspartners van Curaçao[3]. Ook de Evaluatiecommissie Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten verwijst in zijn rapport naar de situatie in Venezuela  die een reden zou kunnen zijn voor de toepassing van artikel 25 van de Rft teneinde financiële ruimte te creëren voor de benodigde investeringen[4]. De Raad is van oordeel dat in het licht van het bovenstaande het (grotendeels) wegvallen van Venezuela als handelspartner als een buitengewone gebeurtenis gezien kan worden. De effecten van het wegvallen van Venezuela als handelspartner hebben zich gemanifesteerd in een serie gebeurtenissen die gezamenlijk een grote impact hebben gehad en nog steeds hebben op een kleine open economie als die van Curaçao; het economisch gevolg van de combinatie van de betrokken gebeurtenissen is van synergetische aard gebleken. Het gaat, zoals opgemaakt kan worden uit de brief van de RvMC van 27 maart 2019[5], om onder andere de volgende  daaraan gerelateerde gebeurtenissen met hun gevolgen voor de economie en de overheidsfinanciën:

  • de afgenomen olieraffinageactiviteiten. De strenge financieel-economische sanctiemaatregelen die door de Verenigde Staten van Amerika (hierna: VS) ten aanzien van Venezuela zijn genomen en de  beslagleggingen door Conoco Phillips op de bezittingen van de Venezolaanse oliemaatschappij PDVSA hebben een negatief effect gehad op de productie van de raffinaderij ; 
  • de sterke daling van het toerisme uit Venezuela;
  • het wegvallen van de aanlevering van consumptiegoederen vanwege de sluiting van de grens tussen Venezuela en onder meer Curaçao door Venezuela.

2°. “Schade”

Verder dient ook te worden aangetoond dat er sprake is van schade. Uit het eerste lid van artikel 25 van de Rft vloeit voort dat er een causaal verband dient te bestaan tussen deze schade en de buitengewone gebeurtenissen; oftewel de schade moet door deze gebeurtenissen zijn veroorzaakt. Concreet betekent dit dat aangetoond dient te worden wat de omvang van de schade is ten aanzien van het uitblijven van de olieraffinageactiviteiten, het dalen van het toerisme en het wegvallen van de levering van consumptiegoederen.

3°. “Herstel van schade”

Verder dient ook te worden aangetoond wat de herstelmogelijkheden zijn en hoeveel tijd dit in beslag zal nemen. Om te voorkomen dat deze herstelmaatregelen uitblijven is het imperatief dat deze in een “smart” programma worden vastgelegd en verankerd door middel van onder meer onafhankelijke monitoring. Daarbij is het van belang om voor zover mogelijk bijzondere aandacht te besteden aan het versterken van de financiële weerbaarheid van Curaçao voor externe schokken.

Uit het voorstel van de RvMC moet in ieder geval blijken welke herstelmaatregelen reeds getroffen zijn en welke herstelmaatregelen nog getroffen moeten worden, inclusief de tijdsplanning daarvoor, om op termijn te kunnen voldoen aan de norm in artikel 15 van de Rft van een sluitende gewone dienst en de rentelastnorm. Ten overvloede zij opgemerkt dat ook artikel 85, tweede lid, van de Staatsregeling van Curaçao en artikel 7 van de Landsverordening comptabiliteit 2010 hiertoe nopen.

De Raad is van oordeel dat het eerste lid van artikel 25 van de Rft op Curaçao van toepassing kan zijn indien Curaçao aan bovengenoemde kernelementen voldoet en waarmee afwijking van de financiële normen, opgenomen in artikel 15 van de Rft, mogelijk kan zijn.

    II.  Concluderend

 De RMR is op grond van het eerste lid van artikel 25 van de Rft het orgaan dat uiteindelijk zal beslissen op het verzoek van de RvMC om af te mogen wijken van de  financiële normen van artikel 15 van de Rft. Voor de beoordeling van de RMR is van belang dat de RvMC een duidelijke onderbouwing geeft op welke gronden het verzoek steunt. Hiervoor moet aangegeven worden wat de buitengewone gebeurtenissen zijn, wat de omvang van de daaruit voortvloeiende schade thans is, een indicatie hoe deze verder zou kunnen oplopen en op welke wijze deze schade hersteld zal kunnen worden (herstelmaatregelen) alsmede binnen welke termijn voldoening aan de financiële normen, genoemd in artikel 15 van de Rft, mogelijk zal zijn.

Ten overvloede

Hierboven heeft de Raad reeds onder de aandacht gebracht dat uit de Rft noch uit de bijbehorende memorie van toelichting duidelijk blijkt wat wordt begrepen onder “buitengewone gebeurtenissen” als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Rft. Indien de RMR het niet eens is met de door de RvMC gegeven interpretatie over wat onder “buitengewone gebeurtenissen” moet worden verstaan, moet geconcludeerd worden dat er kennelijk geen overeenstemming is over de invulling c.q. reikwijdte van genoemd artikellid. Aangezien de Rft een consensusrijkswet  is, stelt de Raad de regering voor in dat geval hierover van gedachten te wisselen met de Nederlandse regering met het doel gezamenlijk tot een nadere invulling daarvan te komen.

Onder verwijzing naar het besluit van de Raad van Ministers d.d. 24 oktober 2012 (zaaknummer 2012/061193) met betrekking tot de plaatsing van adviezen op de website van de Raad, wordt u erop geattendeerd, dat dit advies na zes weken nadat het aan de Gouverneur is aangeboden op de website van de Raad zal worden geplaatst, tenzij de Minister van Algemene Zaken de Raad binnen voornoemde termijn bericht dat plaatsing op de website op grond van een van de gronden, genoemd in artikel 11 van de Landsverordening openbaarheid van bestuur Curaçao, niet gewenst is.

Willemstad, 1 juli 2019

de Ondervoorzitter,                                                     de Secretaris,

____________________                                             _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                                mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

[1] In artikel 15 van de Rft worden de financiële normen genoemd waaraan de begrotingen moeten voldoen.

[2] Zie de eerste alinea en de voorlaatste alinea op pagina 18 van de toelichting op artikel 33 van de Rft.

[3] Pagina 2, onderdeel “Schets van de sociaaleconomische situatie”, van de brief d.d. 27 maart 2019.

[4] In het rapport  van de Evaluatiecommissie d.d. 5 december 2018 “Steunend op eigen kracht, maar met de wil elkander bij te staan”, paragraaf 4.4.1 op pagina 18 is het volgende aangegeven: “4.4.1. Ontwikkel een strategie die gezonde financiën, economische groei en sociale ontwikkeling samen oppakt. […] In het bestuurlijk overleg tussen de landen kan of dient een dergelijke strategie besproken te worden. Houdt de hogere doelstelling van de ontwikkeling van het land in het oog. Maak moeilijke omstandigheden bespreekbaar zoals de situatie met Venezuela op (lees: in) Curaçao en de nasleep van orkaan Irma op Sint Maarten. Kijk gezamenlijk hoe op een reële manier financiële ruimte voor benodigde investeringen gecreëerd kan worden. Artikel 25 Rft zou ook kunnen worden bezien in dit grotere perspectief.”

[5] Onderdeel “Schets van de sociaaleconomische situatie” op pagina’s 2 en 3.