Adviezen

RvA no. RA/12-20-LV

Uitgebracht op : 15/05/2020
Publicatie datum: 30/06/2020

Ontwerplandsverordening, houdende regels met betrekking tot uitzonderingstoestanden (Landsverordening uitzonderingstoestanden)
(zaaknummers 2017/038610 en 2018/010524)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 23 april 2020 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

De aangepaste ontwerplandsverordening uitzonderingstoestanden versus het advies van de Raad van 12 juni 2018

Inleiding

Op 23 april 2018 is door de Raad een adviesverzoek ontvangen over de ontwerplandsverordening houdende regels met betrekking tot uitzonderingstoestanden (Landsverordening uitzonderingstoestanden), met zaaknummer 2017/038610 (hierna: het oorspronkelijk ontwerp). Hierover heeft de Raad op 12 juni 2018 advies met  kenmerk RvA no. RA/16-18-LV (hierna: het advies van 12 juni 2018) uitgebracht. Op 22 april 2020 heeft de Raad van Ministers besloten wederom aan de Raad advies te vragen met betrekking tot een ontwerplandsverordening van gelijke strekking. In deze ontwerplandsverordening zijn ingrijpende wijzigingen aangebracht, mede naar aanleiding van voornoemd advies van de Raad. In paragraaf 5 “Raad van Advies” van de memorie van toelichting bij de aangepaste ontwerplandsverordening uitzonderingstoestanden (hierna: het ontwerp) is de regering (puntsgewijs) ingegaan op het advies van de Raad van 12 juni 2018. Ten aanzien van het gestelde in voornoemde paragraaf in de memorie van toelichting wenst de Raad hierna een aantal aspecten te bespreken dat naar zijn oordeel verdere verdieping door c.q. meer aandacht van de regering nodig heeft.

De Raad adviseert de regering om in de memorie van toelichting in te gaan op de volgende aandachtspunten, en indien nodig, het ontwerp aan te passen.

Uitbreiding van de grondrechten die beperkt kunnen worden in de zin van het tweede lid van artikel 96 van de Staatsregeling van Curaçao

In het advies van 12 juni 2018[1] heeft de Raad aangegeven dat de grondrechten waarvan afgeweken kan worden tijdens uitzonderingstoestanden uitgebreider zijn in de Grondwet van Nederland, de Staatsregeling van Aruba en de Staatsregeling van Sint Maarten. Aangezien het niet uitgesloten kan worden dat voor een effectieve beheersing c.q. beëindiging van een uitzonderingstoestand, het noodzakelijk kan zijn om van andere grondrechten dan die genoemd in het tweede lid van artikel 96 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: Staatsregeling) af te wijken, heeft de Raad de regering geadviseerd om het daarheen te leiden dat het tweede lid van artikel 96 van de Staatsregeling aangevuld wordt.

De regering heeft in de memorie van toelichting behorende bij het ontwerp naar voren gebracht het thans niet opportuun te achten om voor te stellen de Staatsregeling conform het advies van de Raad op dit punt aan te vullen aangezien er hiervoor geen tijd zou zijn[2]. De Landsverordening uitzonderingstoestanden moet volgens de regering, ondanks het zware dictum van de Raad naar aanleiding van het eerste ontwerp met spoed bij de Staten worden ingediend vanwege de uitbraak van het Coronavirus[3]. De Raad is echter van oordeel dat de Landsverordening uitzonderingstoestanden niet alleen in de strijd tegen het thans dienende Coronavirus, maar ook met zicht op mogelijk andere uitzonderingstoestanden die zich in de toekomst zouden kunnen aandoen, van belang zou moeten zijn. Om deze reden adviseert de Raad de regering wederom om de grondrechten waarvan tijdens uitzonderingstoestanden afgeweken zou moeten kunnen worden in de toekomst uit te breiden in de Landsverordening uitzonderingstoestanden en het tweede lid van de Staatsregeling hiervoor aan te passen.

Analyse van de lokale noodwetgeving
In het advies van 12 juni 2018 heeft de Raad de regering voorts geadviseerd om een analyse te laten verrichten naar de lokale noodwetgeving in verband met het afkondigen van uitzonderingstoestanden. Het gaat om twee soorten analyses die hierna wederom kort besproken zullen worden en waarvoor de Raad de regering verzoekt om deze met de nodige voortvarendheid te laten verrichten.
Beide analyses hoeven het formeel wetgevingstraject van het ontwerp niet tegen te houden maar kunnen parallel aan dit traject uitgevoerd worden. De Landsverordening uitzonderingstoestanden kan desnoods, indien dit later nodig zal blijken te zijn, middels reparatiewetgeving aangepast worden.

1°. Analyse van noodwetgeving in verband met het beperken van grondrechten

Volgens de Raad dient geanalyseerd te worden of de lokale noodbepalingen in de bestaande lokale wettelijke regelingen voldoende modern of geactualiseerd zijn in het licht van de beperkingen van grondrechten tijdens uitzonderingstoestanden[4]. Ter illustratie, op grond van het eerste lid van artikel 13 van het ontwerp mogen gesprekken afgeluisterd worden. Gesprekken mogen ook afgeluisterd worden op grond van de Landsverordening van de 18de oktober 2012 houdende wijziging van het Wetboek van Strafvordering (Bijzondere opsporingsbevoegdheden en andere spoedeisende veranderingen). Geanalyseerd dient te worden of de beperkingen gesteld in de reeds bestaande wettelijke regeling “Bijzondere opsporingsbevoegdheden en ander spoedeisende veranderingen” ook bruikbaar zijn bij uitzonderingstoestanden of dat in deze regeling een apart hoofdstuk opgenomen moet worden voor het omgaan met uitzonderingstoestanden[5].

De Raad is ten overvloede van oordeel dat deze analyse met de nodige voortvarendheid dient te worden uitgevoerd, mede gelet op het feit dat de regering in de memorie van toelichting aangeeft dat met name de Landsverordening openbare orde tekortschiet als publiekrechtelijke grondslag voor ingrijpende beperkingen van grondrechten in buitengewone omstandigheden[6].

De Raad vraagt de aandacht van de regering hiervoor.

2°.  Analyse naar het bestaan van lokale noodwetgeving

Bij het afkondigen van uitzonderingstoestanden zou zich het geval kunnen voordoen dat de overheid maatregelen zal moeten treffen met betrekking tot andere onderwerpen die niet direct te maken hebben met de beperking van grondrechten of het afwijken hiervan. Deze onderwerpen zouden bijvoorbeeld eerder te maken kunnen hebben met het handhaven van de openbare orde en veiligheid[7]. Uit de memorie van toelichting is niet gebleken of de regering de analyse van dit soort wetgeving heeft laten verrichten. Volgens de Raad dient in alle relevante wettelijke regelingen nagegaan te worden of daarin noodwetgeving is opgenomen en of deze noodwetgeving gemoderniseerd en geactualiseerd dient te worden. Ter illustratie wordt verwezen naar de Warenlandsverordening.  Nagegaan dient te worden of deze landsverordening noodwetgeving bevat[8]. Indien dit het geval is, dan dient vervolgens nagegaan te worden of deze noodwetgeving nog steeds bij de tijd is om bij het afkondigen van een uitzonderingstoestand complementair aan de Landsverordening uitzonderingstoestand te worden toegepast. Indien de Warenlandsverordening geen noodbepalingen zou bevatten, dan kan overwogen worden om deze alsnog  daarin op te nemen.

De Raad adviseert de regering hoger bedoelde analyse te laten verrichten en aan de hand van het resultaat van deze analyse waar nodig noodbepalingen in te voeren danwel bestaande noodbepalingen te actualiseren.

De gekozen wetsystematiek

De Raad heeft in het advies van 12 juni 2018 de regering aanbevolen om voor de Landsverordening uitzonderingstoestanden een systematiek te kiezen waarbij zowel elementen uit de noodwetgeving van Nederland als die van Sint Maarten worden gebruikt[9]. Het voordeel hiervan is dat Curaçao een meer sluitend systeem creëert waarbij sprake kan zijn van voldoende inkadering van de waarborgen voor burgers.

De Regering heeft in de memorie van toelichting naar voren gebracht dat de Raad geadviseerd zou hebben om meer de kant van Nederland als wetsystematiek te kiezen maar dat dit niet is opgevolgd en voor die van Sint Maarten is gekozen[10]. Het is de Raad echter opgevallen dat met name in de toelichting op diverse artikelen van het ontwerp steeds naar Nederlandse wetgeving wordt verwezen als vergelijkingspunt of bron. Dit feit heeft juist in de bedoeling van het advies van de Raad gelegen, namelijk het verfijnen van normen door rechtsvergelijking met zoveel mogelijk landen van het Koninkrijk.

De Raad adviseert de regering met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting ten aanzien van de uiteenzetting over de gekozen wetsystematiek te wijzigen.

De discretionaire bevoegdheid van de minister tot het geven van algemene en bijzondere lasten

Volgens artikel 17, zevende lid, van het ontwerp treden daartoe aangewezen ambtenaren een woning tegen de wil van de bewoner niet binnen zonder in het bezit te zijn van een bijzondere of algemene last. De Raad heeft de regering in het advies van 12 juni 2018 geadviseerd om te definiëren wat het verschil is tussen een algemene en een bijzondere last[11]. Daarnaast dient volgens de Raad ook geregeld te worden wanneer de minister voor een algemene of voor een bijzondere last kan kiezen, aan welke inhoudelijke vereisten een last moet voldoen en wat de geldigheidsduur ervan is.

De regering heeft in de memorie van toelichting aangegeven dat het aan de discretionaire bevoegdheid van de minister overgelaten wordt of een algemene of bijzondere schriftelijke last passend is. De Raad is van oordeel dat bij de vraag of beperking van grondrechten nodig is aan de overheid een zekere mate van beoordelingsvrijheid zou kunnen worden overgelaten. Op grond van het voorzienbaarheidscriterium moeten rechtsregels echter dermate nauwkeurig zijn opgesteld dat zij de burger toelaat om redelijkerwijze de rechtsgevolgen ervan voor zichzelf in te schatten of te begrijpen zodat hij normconform kan functioneren[12].

De Raad adviseert de regering wederom om (artikel 17 van) het ontwerp aan te passen.

Overgangsrecht

a.   Inleiding

In artikel 35 van het ontwerp wordt voorgesteld om een vijftal “Beschikkingen maatregelen openbare orde COVID-19” met ingang van de dag van inwerkingtreding van de onderhavige landsverordening als bekrachtigd te beschouwen waardoor zij geacht worden gebaseerd te zijn op artikel 23 van de Landsverordening uitzonderingstoestanden. Deze bekrachtiging leidt volgens het bepaalde in artikel 35 van het ontwerp  niet tot strafbaarheid of zwaardere strafbaarheid van feiten van vóór de dag van inwerkingtreding.

Volgens de Raad behoeven een aantal aspecten met betrekking tot artikel 35 van het ontwerp regeling of uitleg van de regering. De Raad zal deze hierna bespreken.

b.   De wettelijke status van de vijf “Beschikkingen maatregelen openbare orde COVID-19”

1°. De vorm

De Beschikking maatregelen openbare orde COVID-19 met nummers I tot en met V[13] (hierna: ministeriële beschikkingen COVID) betreffen maatregelen op het gebied van de handhaving van de openbare orde die in verband met het Coronavirus zijn genomen. Ministeriële beschikkingen behoren niet tot de wettelijke regelingen van ons land zoals genoemd in artikel 2 van de Staatsregeling. Uit de ministeriële beschikkingen COVID zelf, de memorie van toelichting bij het onderhavige ontwerp of de overige bij het adviesverzoek gevoegde stukken valt niet te achterhalen wat de beweegredenen van de regering c.q. de Ministers van Algemene Zaken, Justitie, Economische Ontwikkeling en Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning zijn geweest om in plaats van bijvoorbeeld ministeriële regelingen met algemene werking, ministeriële beschikkingen uit te geven.

2°. De grondslag

De grondslag waarop de ministeriële beschikkingen COVID zijn gebaseerd zijn artikel 9, tweede alinea, van de Verordening van de 9de juni 1921, houdende bepalingen ter bestrijding van besmettelijke ziekten, artikelen 1, 5 en 39a van de Landsverordening openbare orde, artikelen 3, 8, 9 en 10 van de Landsverordening openbare manifestaties, de Wegenverkeersverordening Curaçao 2000 en de Landsverordening rampenbestrijding. Uit de artikelen 5 en 39a van de Landsverordening openbare orde volgt dat de Minister van Justitie, kort gezegd, bevoegd is om voorschriften vast te stellen en gebieden aan te wijzen. De Minister van Justitie is op grond van de artikelen 8, 9 en 10 van de Landsverordening openbare manifestaties tevens bevoegd om aanwijzingen en opdrachten te geven. Volgens de Raad gaat het hierbij steeds om algemeen verbindende voorschriften die van algemene strekking zijn en voor een ieder gelden. Een ministeriële beschikking geldt daarentegen slechts voor een individueel geval in tijd en persoon en niet voor alle burgers.

3°. De inhoud

Inhoudelijk gezien zijn de bepalingen van de ministeriële beschikkingen COVID van algemene strekking en gelden in principe voor alle burgers.

4°. Tussentijdse conclusie

De Raad is van oordeel dat de ministeriële beschikkingen COVID niet in de vorm van ministeriële beschikkingen gegoten hadden moeten worden maar in de vorm van ministeriële regelingen met algemene werking. De grondslag hiervoor ligt immers in met name de Landsverordening openbare orde en de Landsverordening openbare manifestaties.

c.   Bekrachtiging en bekrachtiging achteraf

1°. De bekrachtiging

Volgens artikel 35 van het ontwerp worden bij de inwerkingtreding van de Landsverordening uitzonderingstoestanden de ministeriële beschikkingen COVID bekrachtigd. Bekrachtiging impliceert dat er sprake moet zijn van een situatie die uitdrukkelijk  gelegaliseerd moet worden. Indien de regering van mening is dat de ministeriële beschikkingen COVID in hun huidige vorm dienen voort te bestaan, dan kan bekrachtiging een middel zijn om de rechtsgevolgen van die ministeriële beschikkingen in stand te houden. De Raad is echter van oordeel dat de inhoud van de ministeriële beschikkingen COVID qua vorm opgenomen dient te worden in een ministeriële regeling met algemene werking.

2°. Grondslagwijziging

Volgens artikel 35 van het ontwerp wordt bij de inwerkingtreding van de Landsverordening uitzonderingstoestanden de ministeriële beschikkingen COVID geacht te zijn gebaseerd op artikel 23 van de Landsverordening uitzonderingstoestanden. Normaliter kan een bestaande regeling alleen voor de toekomende tijd een nieuwe wettelijke grondslag krijgen. Door het bepaalde in artikel 35 van het ontwerp wordt achteraf de wettelijke grondslag van de ministeriële beschikkingen COVID gewijzigd. De Raad is van oordeel dat de wettelijke grondslag van de ministeriële beschikkingen COVID die reeds zijn ingetrokken niet meer gewijzigd kan worden. 

3°. De bekrachtiging achteraf door de Staten

Door de vaststelling in artikel 35 van het ontwerp dat de ministeriële beschikkingen COVID achteraf op artikel 23 van de Landsverordening uitzonderingstoestanden berusten, moet naar het oordeel van de Raad het bepaalde in deze ministeriële beschikkingen passen binnen het in genoemde landsverordening geschapen kader tenzij anders – bij wijze van overgangsrecht - in genoemde landsverordening is bepaald. De Raad constateert dat de ministeriële beschikkingen COVID niet geheel passen binnen het in het ontwerp van de Landsverordening uitzonderingstoestanden geschapen kader. In dit verband worden de volgende voorbeelden genoemd:

Het vereiste van bekrachtiging door de Staten in artikel  23 van het ontwerp

Bij het voornemen van de regering om genoemde ministeriele beschikkingen te laten bekrachtigen dient rekening te worden gehouden met het derde lid van artikel 23 van het ontwerp, waarin wordt bepaald dat de Staten deze voorschriften in de eerstvolgende vergadering dienen te bekrachtigen. Daarbij dient niet uit het oog verloren te worden dat een aantal van deze ministeriële beschikkingen COVID reeds ingetrokken zijn. Nog los van het feit dat dit juridisch discutabel is, acht de Raad het niet realistisch dat van de Staten gevergd wordt om achteraf deze niet meer geldende voorschriften te bekrachtigen. In de memorie van toelichting dient in elk geval ingegaan te worden op de wijze waarop de regering voornemens is om hiermee om te gaan.

De wijze van afkondiging van een uitzonderingstoestand

In het ontwerp dient een voorziening (overgangsbepaling) te worden opgenomen in verband met het afkondigen van een uitzonderingstoestand ten aanzien van het Coronavirus. Artikel 23 van de Landsverordening uitzonderingstoestanden heeft in dit geval immers alleen werking indien een uitzonderingstoestand op grond van artikel 2 van het ontwerp daadwerkelijk is afgekondigd. Aangezien de Coronavirus crisis is ontstaan voor de datum waarop de Landsverordening uitzonderingstoestanden in werking zal treden, kan niet achteraf overeenkomstig de Landsverordening uitzonderingstoestanden een uitzonderingstoestand worden afgekondigd. In de memorie van toelichting dient hierop ook ingegaan te worden.

De straffen

1°. Vervolging in verband met het nulla poena-beginsel

In artikel 35 van het ontwerp wordt voorgesteld om de bekrachtiging van de ministeriële beschikkingen COVID (zijnde ministeriële beschikkingen sec) niet tot strafbaarheid of zwaardere strafbaarheid van feiten begaan vóór de dag van inwerkingtreding van de Landsverordening uitzonderingstoestanden te laten leiden. Indien de inhoud van de ministeriële beschikkingen COVID in een ministeriële regeling met algemene werking zouden worden opgenomen dan zal dit ook met zich meebrengen dat overtreding van de bepalingen van deze regeling, begaan vóór de inwerkingtreding van de Landsverordening uitzonderingstoestanden in beginsel niet vervolgbaar zijn op grond van artikel 34 van deze landsverordening. De mogelijkheid van terugwerkende kracht is in dit geval niet mogelijk aangezien geen straf kan worden opgelegd indien daaraan voorafgaand geen (straf)wet bestond (nulla poena-beginsel).

Indien de ministeriële beschikkingen COVID in hun huidige vorm zouden blijven bestaan, dan zal dit met zich meebrengen dat overtreding van de bepalingen van deze regeling, begaan vóór de inwerkingtreding van de Landsverordening uitzonderingstoestanden in beginsel niet vervolgbaar zijn (op grond van artikel 34 van deze landsverordening). Artikel 81 van de Landsverordening openbare orde stelt slechts de overtreding van bepalingen van deze landsverordening zelf strafbaar. Dit betekent dat alleen de vóór de inwerkingtreding van de Landsverordening uitzonderingstoestanden gepleegde overtredingen van bepalingen van de ministeriële beschikkingen COVID die tevens aangemerkt zouden kunnen worden als een strafbare gedraging genoemd in de Landsverordening openbare orde, de Landsverordening openbare manifestaties,  het Wetboek van Strafrecht of een andere bestaande wettelijke regeling tot strafbaarheid kunnen leiden.

2°. Transactie

Het is niet duidelijk of inmiddels transactiebedragen zoals bedoeld in artikel 1:149 van het Wetboek van Strafrecht door het Openbaar Ministerie van Curaçao zijn opgelegd en al dan niet geïnd. De Raad is van oordeel dat deze transactiegelden in elk geval niet opgelegd zouden moeten worden en, indien wel, onverschuldigd zijn betaald.

e.   Conclusie

De Raad adviseert de regering om de inhoud van de beschikkingen COVID in een ministeriële regeling met algemene werking op te nemen. De strafbare feiten gepleegd na de inwerkingtreding van de Landsverordening uitzonderingstoestanden kunnen op grond van artikel 34 van de Landsverordening uitzonderingstoestanden worden vervolgd.

f.    Ten overvloede

Indien de regering in het standpunt volhardt dat de ministeriële beschikkingen COVID in hun huidige vorm dienen te blijven bestaan, dan dient volgens de Raad in de memorie van toelichting een deugdelijke motivering hiervoor te worden opgenomen. Tevens dient uitgelegd te worden om welke reden de strafbare feiten gepleegd vóór de inwerkingtreding van de Landsverordening uitzonderingstoestanden vervolgd kunnen worden. Hierbij is van belang om te beargumenteren - en niet alleen te volstaan met een verwijzing - om welke reden het betoog van prof. mr. L. Rogier ter zake van het tekort schieten van de Landsverordening openbare orde om als publiekrechtelijke grondslag voor ingrijpende beperkingen van grondrechten door de regering als juist aangenomen wordt.

Inhoudelijke opmerkingen

Het ontwerp

De termijn voor de verlenging van uitzonderingstoestanden (artikel 2)

In het derde lid van artikel 2 van het ontwerp wordt bepaald dat een uitzonderingstoestand in principe voor 90 dagen afgekondigd kan worden. Volgens het vierde lid van dit artikel kan deze termijn van 90 dagen door de Minister van Algemene Zaken wordt verlengd indien de uitzonderingstoestand nog aan het voortduren is. Het is echter niet duidelijk hoeveel dagen de termijn voor verlenging maximaal mag bedragen.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande artikel 2 van het ontwerp aan te passen.

De term “bij landsbesluit” versus “het hebben van algemene strekking” (artikelen 9 tot en met 16)

In de artikelen 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 en 16 van het ontwerp worden grondrechten beperkt. De vorm waarin deze grondrechten volgens deze artikelen wordt beperkt is bij landsbesluit. Uit de memorie van toelichting is af te leiden dat de bedoelde landsbesluiten niet hetzelfde zijn als het landsbesluit, bedoeld in het eerste lid van artikel 2 van het ontwerp, waarin de uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd. Het is de Raad opgevallen dat deze grondrechten daarentegen in het oorspronkelijk ontwerp wel konden worden beperkt in hetzelfde landsbesluit waarin de uitzonderingstoestand zou worden afgekondigd. Het gevolg van deze keuze van de regering om de grondrechten niet meer in bedoeld landsbesluit tot afkondiging van een uitzonderingstoestand te beperken brengt met zich mee dat deze grondrechten niet bij (een ander) landsbesluit (sec) kunnen worden beperkt. De reden hiervoor is dat de beperking van de grondrechten qua aard van algemene strekking is en voor een ieder zal gelden. Immers, de overheid kan een recht beperken terwijl de burger verplicht is om dit te dulden. Een landsbesluit (sec), dat volgens artikel 2 van de Staatsregeling geen wettelijke regeling van ons land is, is niet van algemene strekking en geldt dus niet voor een ieder. Om deze reden is niet duidelijk waarom de grondrechten, bedoeld in de hierboven genoemde artikelen van het ontwerp bij landsbesluit (sec) doch niet (bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen of) bij ministeriële regeling met algemene werking kunnen worden beperkt.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het eerste en vijfde lid van artikel 9, het eerste en derde lid van artikel 10, het eerste en vierde lid van artikel 11, artikel 12, het eerste lid van artikel 13, het eerste en vierde lid van artikel 14, het eerste lid van artikel 15 en het eerste lid van artikel 16 van het ontwerp aan te passen.

De bevoegde minister (artikelen 9, 10, 13, 14, 15 en 16)

Het is niet duidelijk welke minister bevoegd zal zijn om (het landsbesluit c.q.) de ministeriële regelingen met algemene werking bedoeld in de artikelen 9, 10, 13, 14, 15 en 16 van het ontwerp voor te dragen.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp aan te passen.

Bescherming van gegevens van de staat (artikel 11)

Op grond van het tweede lid van artikel 11 van het ontwerp kunnen tijdens een uitzonderingstoestand plaatsen in gebruik bij het Land of bij een onderneming of instelling van het Land en een vennootschap of stichting als verboden plaats worden aangewezen ter bescherming van gegevens, waarvan de geheimhouding noodzakelijk is in het belang van de uit- of inwendige veiligheid van de staat. Het is niet duidelijk of de opsomming van de plaatsen die in dit artikellid worden genoemd voldoende is om geheime gegevens van de staat (lees: het Koninkrijk) te beschermen. Indien het alleen om geheime gegevens van het Land moet gaan, dan adviseert de Raad de regering om “de staat” te vervangen door “het Land”.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het tweede en het vierde lid van artikel 11 van het ontwerp aan te passen.

Mededeling achteraf van het binnentreden in een woning (artikel 12 versus 13)

In artikel 13, tweede lid, van het ontwerp wordt, kortgezegd, bepaald dat de belanghebbende achteraf zodra de noodzaak is vervallen van het overtreden van zijn grondrecht en meer in het bijzonder zijn recht op briefgeheim op schriftelijke wijze op de hoogte wordt gebracht, tenzij het belang van het Land zich daar blijvend tegen verzet.

De Raad is van oordeel dat deze mededeling achteraf ook een mogelijkheid zou kunnen zijn in geval van het binnentreden in een woning zonder de toestemming van de bewoner, omschreven in artikel 12 van het ontwerp, voor zover het belang van het Land zich niet hiertegen blijvend verzet.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp aan te passen.

Termijn voor het verzoeken van schadevergoeding (artikelen 14, 15 en 17)

In het tweede lid van artikel 14, het derde lid van artikel 15 en het vijfde lid van artikel 17 van het ontwerp wordt bepaald dat schade geleden door vergunninghouders van telecommunicatievoorzieningen, eigenaars en gebruikers van roerende en onroerende zaken op verzoek van deze gelaedeerden door de regering kan worden vergoed. Het is niet duidelijk binnen welke termijn de gelaedeerden het betreffende verzoek moeten indienen.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp aan te passen en daarbij bijvoorbeeld aanlsuiting te zoeken bij de civielrechtelijke verjaringstermijnen opgenomen in Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.

Inbeslagneming van zaken (artikel 16)

1°. De term “zaken”

Volgens het eerste lid van artikel 16 van het ontwerp kunnen tijdens een uitzonderingstoestand zaken waarvan het redelijk vermoeden bestaat dat zij zullen dienen tot het in gevaar brengen van de uit- en inwendige veiligheid of die belangrijk zijn voor de waarheidsvinding in beslag worden genomen. Volgens de toelichting op dit artikel gaat het om voorwerpen. Volgens de Raad zouden echter ook vermogensrechten tot het in gevaar brengen van de uit- en inwendige veiligheid kunnen dienen of belangrijk zijn voor de waarheidsvinding waardoor deze in beslag genomen zouden moeten kunnen worden.

De Raad is van oordeel dat in plaats van “zaken” beter de term “goederen” kan worden gebruikt en adviseert de regering om het eerste lid van artikel 16 van het ontwerp aan te passen.

2°. Inbeslagneming en het Wetboek van Strafvordering

In artikel 16 van het ontwerp wordt de inbeslagname van zaken tijdens een uitzonderingstoestand geregeld. In het ontwerp wordt echter niet geregeld op welke wijze omgegaan dient te worden met de inbeslag genomen zaken en eventuele vermogensrechten. Het is niet duidelijk of de procedure neergelegd in de artikelen 119 tot en met 145a van het Wetboek van Strafvordering gevolgd dient te worden of dat de regering voornemens is om met een aparte regeling voor inbeslagname tijdens uitzonderingstoestanden te komen. De Raad is van oordeel dat in elk geval bepaald moet worden waar de inbeslag genomen zaken en vermogensrechten bewaard of opgeslagen zullen worden, onder wiens beheer deze zaken en vermogensrechten geplaatst zullen worden en op welke wijze teruggave kan geschieden. Tevens dient duidelijk gemaakt te worden of de bepalingen met betrekking tot het beklag bij de strafrechter tegen inbeslagname neergelegd in de artikelen 150 tot en met 154a van het Wetboek van Strafvordering zullen gelden of dat tegen de inbeslagname kan worden geklaagd bij de civiele rechter.

De Raad adviseert de regering om duidelijkheid te scheppen door het ontwerp en de memorie van toelichting aan te passen.

Onteigening versus bescherming tegen onvolledige registers (artikel 17)

In het vierde lid van artikel 17 van het ontwerp wordt bepaald dat artikel 24 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek niet van toepassing is op de inschrijving van het vorderingsbesluit in de openbare registers.

De Raad mist een onderbouwing van voornoemd artikellid in de memorie van toelichting en adviseert de regering om de toelichting op artikel 17 van het ontwerp aan te vullen.

Binnentreden in een woning (artikel 17)

1°. Discrepantie tussen artikelen 17 en 12 van het ontwerp

Op grond van het zevende lid van artikel 17 van het ontwerp kunnen daartoe bevoegde ambtenaren tegen de wil van de bewoners alleen in een woning binnentreden of een plaats betreden die via een woning toegankelijk is indien deze ambtenaren in het bezit zijn van een  bijzondere of algemene schriftelijke last van de minister. In de toelichting op dit artikel wordt verwezen naar de toelichting op artikel 12 van het ontwerp. In artikel 12 van het ontwerp wordt de onschendbaarheid van de woning beperkt waardoor het binnentreden tijdens een uitzonderingstoestand zonder enige last mogelijk wordt. Het is niet duidelijk om welke reden het onbeperkt binnentreden in woningen op grond van artikel 12 mogelijk is en daarentegen volgens artikel 17, zevende lid, van het ontwerp gebonden wordt aan het hebben van een algemene of bijzondere schriftelijke last. De Raad is van oordeel dat deze discrepantie zo deze niet opgeheven zal worden, in elk geval een nadere onderbouwing behoeft in de memorie van toelichting.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting en indien nodig het ontwerp aan te passen.

2°. Het proces-verbaal

In het achtste lid van artikel 17 van het ontwerp wordt bepaald dat van het binnentreden een proces-verbaal wordt opgemaakt. Het is niet duidelijk binnen welke termijn dit proces-verbaal opgemaakt dient te worden en aan welke orgaan of organen, danwel de belanghebbende, dit aangeboden dient te worden.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het achtste lid van artikel 17 van het ontwerp aan te passen.

Plaats van ophouding (artikel 24)

Artikel 24 van het ontwerp regelt de groepsophouding. In het zesde lid van dit artikel wordt bepaald dat de plaats van ophouding geschikt dient te zijn voor de opvang van de op te houden personen. Het is niet duidelijk op welke wijze bepaald zal worden of een plaats al dan niet voor ophouding geschikt is.

De Raad mist een uitzetting hierover in de toelichting op het desbetreffende artikel en adviseert de regering om de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

De ontheffing (artikel 27)

Artikel 27 van het ontwerp maakt het mogelijk om ontheffing te verlenen aan personen ten aanzien van de beperkingen, bevelen, verboden en plichten die in hoofdstuk 3 van het ontwerp zijn opgenomen. De Raad is van oordeel dat in dit artikel minstens tot uitdrukking gebracht dient te worden dat aan deze ontheffing een bepaalde duur alsmede algemene en bijzondere voorwaarden gesteld kunnen worden. Duidelijk dient gemaakt te worden of het de burger of een bedrijf is die rechtstreeks een verzoek kan indienen en bij welke instantie dit verzoek ingediend moet worden. Daarnaast dient ook een regeling te komen in verband met de intrekking van een ontheffing bij misbruik of onbevoegd en illegaal gebruik ervan. Bovendien moet duidelijk gemaakt worden welke rechtsbescherming de aanvrager zal genieten indien zijn verzoek om ontheffing wordt afgewezen of zijn ontheffing wordt ingetrokken.  Volledigheidshalve wordt verwezen naar aanwijzing 115 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande het ontwerp aan te passen.

Separate toepassing en schadevergoeding (artikel 28)

Artikel 28 van het ontwerp regelt het gebruik van noodbevoegdheden buiten een uitzonderingstoestand als bedoeld in artikel 2 van het ontwerp, namelijk in geval  buitengewone omstandigheden zich voordoen. Dit wordt “separate toepassing” van noodwetgeving genoemd. Wanneer een landsbesluit als bedoeld in het eerste lid van dat artikel in werking wordt gesteld, dient op grond van het tweede lid onverwijld een voorstel van landsverordening aan de Staten te worden gezonden omtrent het voortduren van de werking van de bepalingen gegeven bij dat landsbesluit. Dit voorstel van landsverordening kan volgens het derde lid van artikel 28 van het ontwerp verworpen worden door de Staten waardoor de aanvankelijk bij landsbesluit als bedoeld in het eerste lid van genoemd artikel vastgestelde bepalingen, buiten werking moeten worden gesteld. Dit kan naar het oordeel van de Raad (negatieve) gevolgen met zich meebrengen. Ter illustratie, indien op grond van het in het eerste lid van artikel 28 bedoelde landsbesluit bijvoorbeeld waren (levensmiddelen) worden onteigend en ter beschikking worden gesteld aan de bevolking zoals voorgeschreven in de artikelen 17 en 18 van het ontwerp, en dit landsbesluit later door de Staten wordt verworpen, kan de oorspronkelijke eigenaar schade lijden. Het is niet duidelijk of deze schade door de overheid vergoed zal worden. Met andere woorden, artikel 28 van het ontwerp regelt de rechtsgevolgen van de buitenwerkingstelling niet. Het is niet duidelijk op welke wijze hiermee door de regering omgegaan zal worden.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande artikel 28 van het ontwerp aan te passen en de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.

De termen “besluit” en “beschikking” (artikelen 30 en 31)

Uit artikel 30 van het ontwerp volgt dat de beslissing tot toepassing van bestuursdwang door de regering een “besluit” wordt genoemd. In de toelichting op artikel 29 van het ontwerp wordt aangegeven dat bewust gekozen is voor het hanteren van de term “besluit” om betrokkenen (lees: belanghebbenden) niet op het verkeerde been te zetten. De reden hiervoor is volgens de regering het feit dat de beslissing om bestuursdwang op een persoon toe te passen geen “beschikking” mag heten omdat tegen deze beschikking ingevolge artikel 7, tweede lid, aanhef en onder l, van de Landsverordening administratieve rechtspraak, geen beroep open staat bij de administratieve rechter aangezien het gaat om buitengewone omstandigheden. De Raad is van oordeel dat dit argument van de regering om een andere interpretatie aan een juridisch vaststaande term te geven onbestendig is en daardoor achterwege gelaten moet worden. Een “besluit” is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke handeling. Een “beschikking” is ook een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke handeling, maar het is concreet van aard en geldt ten aanzien van een persoon en/of concreet geval. Een “beschikking” is altijd een “besluit”, maar omgekeerd geldt dit niet omdat een “besluit” ook van algemene strekking kan zijn. Juist dit laatste kan volgens de Raad voor een nog grotere verwarring zorgen bij de belanghebbende aangezien beargumenteerd kan worden dat deze beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet in een concreet geval geldt.

In het advies van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: het Hof), d.d. 20 november 2018, met kenmerk Pr. 175/2018,  wordt in paragraaf “3. Afwijken van de Lar bij het Ontw” naar voren gebracht dat in beginsel bij bijzondere wet afgeweken kan worden van een algemene wet (lex specialis derogat lex generalis). In de bijzondere wet moet dan volgens het Hof expliciet opgenomen worden dat afgeweken wordt. Daarnaast dient in de memorie van toelichting verklaard en beargumenteerd te worden om welke reden afgeweken wordt.

De Raad adviseert de regering om in het eerste en derde lid van artikel 30 en in het tweede en derde lid van artikel 31 van het ontwerp de term “besluit” te vervangen door “beschikking”. Vervolgens dient in hoofdstuk 5 van het ontwerp een bepaling opgenomen te worden waarin expliciet tot uitdrukking gebracht wordt dat rechtsbescherming tegen deze beschikking openstaat bij de civiele rechter. Tenslotte dient in de memorie van toelichting beargumenteerd en verklaard te worden om welke reden geen beroep bij de administratieve rechter openstaat.

Strijd met het Wetboek van Strafrecht (artikel 34)

In het tweede lid van artikel 34 van het ontwerp wordt bepaald dat handelen in strijd met een beperking, bevel of verbod gegeven bij of krachtens de hoofdstukken 3 en 4 van het ontwerp, met inbegrip van overtreding van een ingevolge artikel 23 gegeven en bekendgemaakt algemeen verbindend voorschrift, voor zover niet opzettelijk begaan, gestraft wordt met hechtenis van ten hoogste twee jaren of geldboete van de derde categorie. Volgens de Raad is deze bepaling in strijd met artikel 1:41 van het Wetboek van Strafrecht, waarin wordt bepaald dat de duur van een hechtenis maximaal een jaar kan bedragen (eerste lid). Op grond van het derde lid van artikel 1:41 van het Wetboek van Strafrecht kan een hechtenis, op gronden gegeven in het tweede lid van dat artikel, in geen geval langer duren dan een jaar en vier maanden.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande artikel 34, tweede lid, van het ontwerp aan te passen.

De memorie van toelichting

Eigendomsrecht van onroerende zaken vorderen

In de artikelen 17 en 18 van het ontwerp wordt de bevoegdheid van de minister tot het vorderen van het eigendomsrecht op of een recht tot gebruik van roerende en onroerende zaken geregeld. In de negende volzin van de toelichting op de artikelen 17 en 18 van het ontwerp wordt aangegeven dat het ten aanzien van onroerende zaken van belang kan zijn om tijdens uitzonderingstoestanden bepaalde bedrijven en de daarbij behorende processen over te nemen. Het recht om een onroerende zaak te vorderen of het recht om gebruik te kunnen maken van deze onroerende zaak houdt volgens de Raad niet in de bevoegdheid om de in die onroerende zaak gevestigde bedrijven  of de processen en werkzaamheden die in dat gebouw worden verricht over te nemen. Indien de regering van mening is dat dit echter wel het geval dient te zijn, dan dient artikel 17 van het ontwerp in dat kader aangepast te worden.

De Raad vraagt de aandacht van de regering voor het bovenstaande.

Bekendmaking van regels inzake import of export

Volgens de toelichting op artikel 21 van het ontwerp is de minister bevoegd regels met betrekking tot de import of export van goederen vast te stellen. Deze regels worden gepubliceerd, ook als deze regels niet bij landsbesluit zijn genomen. De Raad is van oordeel dat deze toelichting geen toegevoegde waarde heeft. Aangezien het gaat om algemeen verbindende voorschriften moeten deze voorschriften worden bekend gemaakt. Dit laatste wordt ook uitdrukkelijk in artikel 21, tweede  lid van het ontwerp bepaald.

De Raad adviseert de regering de toelichting op artikel 21 van het ontwerp met inachtneming van het bovenstaande te schrappen

De verlengingslandsverordening

In de toelichting op het tweede lid van artikel 28 van het ontwerp wordt aangegeven dat een afdoende parlementaire controle zal worden gewaarborgd door de separate toepassing van noodwetgeving te onderwerpen aan een verlengingslandsverordeningsprocedure. De Raad mist in de memorie van toelichting een uiteenzetting over het tijdelijk karakter van deze verlengingslandsverordening.

De Raad adviseert de regering om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen.

III.  Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Concluderend geeft de Raad van Advies de regering in overweging de ontwerplandsverordening niet bij de Staten in te dienen dan nadat met het vorenstaande rekening is gehouden.

 

Willemstad, 15 mei 2020

de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,

___________________                                              _____________________

mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla

 

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/12-20-LV

Zowel het ontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

Het ontwerp

De considerans

Voorgesteld wordt om in de tweede overweging de komma achter “uitzonderingstoestand” te schrappen.

Artikel 1

Voorgesteld wordt om in navolging van aanwijzing 58 van de Aanwijzingen voor de regelgeving “minister: de Minister van Algemene Zaken” te vervangen door “minister: de minister, belast met algemene zaken”.

Voetnoot 1

Voorgesteld wordt om “A.B. 2010 no. 86” in voetnoot 1 te vervangen door “A.B. 2010, no. 86”.

 

Artikel 11

Voorgesteld wordt om in het vijfde lid “de Raad van Advies” te vervangen door “de Raad van Advies Curaçao” en “de Algemene Rekenkamer” te vervangen door “de Algemene Rekenkamer Curaçao”.

Artikelen 12 en 17

In onder b van artikel 12 van het ontwerp wordt de term “machtiging” gebruikt, terwijl in artikel 17, zevende lid, de term “last” wordt gebruikt. In verband met de consistentie in woordgebruik stelt de Raad de regering voor deze discrepantie in woordgebruik op te heffen.

Artikel 13

Voorgesteld wordt om in het tweede lid een komma na “vervallen” te plaatsen en “van gebruik” te vervangen door “van het gebruik”.

Artikel 17

Voorgesteld wordt om in het achtste lid “door hen” te schrappen.

Artikel 18

Voorgesteld wordt om in het vierde lid “Minister van Economische Ontwikkeling” in navolging van aanwijzing 58 van de Aanwijzingen voor de regelgeving te vervangen door “minister, belast met economische aangelegenheden”.

Voetnoten 6 en 7

Voorgesteld wordt om op pagina 6 van het ontwerp in voetnoot 6 “P.B. 2020, no. 22” te vervangen door “P.B. 2020, no. 21” en in voetnoot 7 “P.B. 2020, no. 23” te vervangen door “P.B. 2020, no. 24”.

 

De memorie van toelichting

Vindplaats van wettelijke regelingen

In de memorie van toelichting wordt verwezen naar Nederlandse wetgeving. Voorgesteld wordt om de vindplaats van deze wettelijke regelingen in voetnoten aan te geven.

Pagina 2

Voorgesteld wordt om:

in de eerste volzin van de eerste alinea “in artikel 96” te vervangen door “in het eerste lid van artikel 96”;

in de eerste volzin van de tweede alinea “Ook is denkbaar” te vervangen door “Denkbaar is ook”.

Pagina 3

Voorgesteld wordt om:

in de tweede volzin van het voorlaatste tekstblok “GT nos. 34 en 35” te vervangen door “GT no.’s 34 en 35”;

in de tweede volzin van het laatste tekstblok achter “Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens” de zinsnede “en de fundamentele vrijheden” op te nemen.

Pagina 6

Voorgesteld wordt om de eerste volzin van het tweede tekstblok te vervangen door “Verder kan Curaçao ook een beroep doen op dienstplichtigen en het Vrijwilligerskorps Curaçao (VKC)”.

Pagina 16

Voorgesteld wordt om:

de vindplaats van de in de voorlaatste volzin van het eerste tekstblok genoemd wettelijke regeling in een voetnoot aan te geven;

in het derde tekstblok het opschrift “Artikel 13 en 14” te vervangen door “Artikelen 13 en 14”.

Pagina 18

Voorgesteld wordt om in voetnoot 15 ten behoeve van de consistentie “Stb.” te vervangen door “Staatsblad”.

Pagina 20

Voorgesteld wordt om in de voorlaatste volzin van het eerste tekstblok “erop gelet worden” te vervangen door “erop gelet te worden”.

Voorgesteld wordt in de voorlaatste volzin van het voorlaatste tekstblok “permanent” te vervangen door “continu”.

Pagina 22

Voorgesteld wordt om:

in de laatste volzin van het eerste tekstblok “staatsregeling” te vervangen door “Staatsregeling”

in het derde tekstblok het opschrift “Artikel 29” te vervangen door “Artikelen 29, 30 en 31”.

Pagina 23

Voorgesteld wordt om de vindplaats van de in het voorlaatste volzin van het laatste tekstblok genoemde wettelijke regeling in een voetnoot op te nemen.

 

[1] Zie paragraaf I.1.d “Uitbreiding van de grondrechten, genoemd in het tweede lid van artikel 96 van de Staatsregeling” op pagina 4 van het bedoelde advies.

[2] Zie paragraaf “5. Raad van Advies” op pagina 8, voorlaatste alinea, laatste volzin, van de memorie van toelichting bij het ontwerp.

[3] Zie paragraaf “5. Raad van advies” op pagina 11, laatste tekstblok, van de memorie van toelichting.

[4] Zie paragraaf I.1.c.2° “Beperken van grondrechten versus de reeds bestaande beperkingen in de lokale wetgeving” op pagina 3 van het bedoelde advies.

[5] Zie in dit kader ook het advies van de Raad d.d. 18 februari 2020, genummerd RvA no. RA/02-20-LB, over de ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, strekkende, tot het tijdelijk van toepassing verklaren van de bepalingen van de Verordening van de 9de juni 1921, houdende de bepalingen ter bestrijding van besmettelijke ziekten, op het nieuwe Coronavirus Wuhan, (2019-n Coronavirus) of een variant van dit humaan Coronavirus (Landsbesluit aanwijzing 2019-n Coronavirus als besmettelijke ziekte) (zaaknummer 2020/04575).

[6] Zie de toelichting op artikel 35 van het ontwerp waarin naar voren wordt gebracht dat prof. mr. L. Rogier, hoogleraar aan de University of Curaçao, in 2013 in een lezing het vorenstaande heeft betoogd.

[7] Zie paragraaf I.2.b “Noodwetgeving” op pagina 5 van het advies van 12 juni 2018.

[8] Zie artikel 2, derde lid, van de Warenlandsverordening.

[9] Zie paragraaf I.2.a “Andere systematiek in het Koninkrijk” op pagina’ 4 en 5 van het advies.

[10] Zie paragraaf “5. Raad van Advies” op pagina 8, laatste alinea, van de memorie van toelichting.

[11] Zie paragraaf 2.h.4° “Bijzondere of algemene schriftelijke last van de minister” op pagina 10 van het advies.

[12] “Handboek EVRM. Deel I Algemene beginselen”, J. vande Lanotte en Y. Haeck, Intersentia, Antwerpen – Oxford, 2005, p. 130 – 134.

[13] Beschikking maatregelen openbare orde COVID-19, P.B. 2020, no. 21, Beschikking maatregelen openbare orde COVID-19 II, P.B. 2020, no. 24, Beschikking maatregelen openbare orde COVID-19 III, P.B. 2020, no. 25, Beschikking maatregelen openbare orde COVID-19 IV, P.B. 2020, no. 28 en Beschikking maatregelen openbare orde COVID-19 V, P.B. 2020, no. 31.