Adviezen

RvA no. RA/15-20-LB

Uitgebracht op : 20/05/2020
Publicatie datum: 21/09/2020

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 8 mei 2020 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp  en naar aanleiding van de behandeling hiervan op  19 mei 2020, bericht de Raad u als volgt.

 

  1. Inleiding
     
  1. Algemeen
    Aan de Raad is ter advisering voorgelegd een ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, strekkende tot het stellen van tijdelijke regels in verband met het verlenen van steun aan personen die direct in hun inkomen worden getroffen door maatregelen genomen ter voorkoming van de verspreiding van COVID-19 (Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19) (hierna: het ontwerp).
    Het ontwerp beoogt volgens de vierde overweging van de aanhef spoed maatregelen te implementeren om de in het ontwerp nader aangeduide groepen personen binnen de daarin gestelde kaders financiële bijstand te verlenen. Het gaat om personen die reeds algemene bijstand ontvangen, maar ook om werkzoekenden, zogenoemde baanverliezers en zelfstandige ondernemers van wie het inkomen tijdelijk gedaald is als gevolg van de getroffen maatregelen ter voorkoming van de verspreiding van COVID-19.  Het verlenen van bedoelde financiële bijstand zou volgens het ontwerp mogelijk gemaakt moeten worden door het opnemen van een nieuw hoofdstuk in de Eilandsverordening verlening bijstand Curaçao 2008[1] (hierna: de Bijstandsverordening). Het ontwerp strekt aldus tot een wijziging van die landsverordening.
  1. De gekozen systematiek
     
  1. Artikel 83 van de Staatsregeling van Curaçao
    In de vijfde overweging van de aanhef van het ontwerp wordt verwezen naar het eerste lid van artikel 83 van de Staatsregeling van Curaçao (hierna: de Staatsregeling). Volgens de nota van toelichting behorende bij het ontwerp (hierna: de nota van toelichting) (pagina 6, eerste tekstblok, eerste volzin) biedt genoemd artikellid de basis voor het ontwerp.
    De Raad merkt in verband met het voorgaande op dat met het aanhalen van artikel 83, eerste lid, van de Staatsregeling in de aanhef van een landsbesluit, houdende algemene maatregelen (hierna: LBHAM), in feite aangegeven wordt dat bij dit landsbesluit sprake is van een zelfstandig LBHAM. Dat in dit geval sprake zou moeten zijn van een zelfstandig LBHAM wordt in het laatste tekstblok op pagina 12 van de nota van toelichting ook vermeld.
     
    Aan de andere kant staat in de laatste overweging van de aanhef van het ontwerp dat de regering een ontwerplandsverordening in procedure gebracht heeft, die dezelfde strekking heeft als het ontwerp. Artikel II van het ontwerp dient volgens de Raad in samenhang hiermee te worden gezien[2]. Dat artikel regelt de bekrachtiging bij landsverordening van het onderhavige LBHAM en tegelijkertijd ook de intrekking van dit LBHAM na bedoelde bekrachtiging bij landsverordening[3]. In de nota van toelichting (pagina 6, tweede tekstblok) wordt in dit verband gesproken van de rechtsfiguur van de tijdelijke delegatie.
    Geconcludeerd kan worden dat met het ontwerp beoogd wordt een tijdelijke regeling in het leven te roepen.
     
  2. Tijdelijke delegatie
    De regering erkent in de nota van toelichting (pagina 6, tweede tekstblok, tweede alinea) dat de Bijstandsverordening niet zelfstandig door de regering gewijzigd kan worden en verwijst in dat verband in een voetnoot naar aanwijzing 25, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving[4] (hierna: Awr). Echter, in het geval van tijdelijke delegatie zou volgens de regering een uitzondering daarop gemaakt kunnen worden.
    Het uitgangspunt is dan ook dat bij het wijzigen van de Bijstandsverordening door onderhavig tijdelijk ontwerp LBHAM, de rechtsfiguur van de tijdelijke delegatie wordt toegepast (pagina 6, laatste volzin, van de nota van toelichting) (zie ook de laatste overweging van de aanhef en artikel II, derde lid, van het ontwerp).
     
  1. Wanneer is er sprake van delegatie?
     
  1. Het verschil tussen attributie en delegatie
    Van attributie is sprake wanneer de bevoegdheid om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen in de Staatsregeling of in een landsverordening aan een bepaald overheidsorgaan is toegekend. Wanneer deze geattribueerde bevoegdheid, binnen de daarvoor gestelde grenzen, door het bevoegde overheidsorgaan wordt opgedragen of overgelaten aan een ander overheidsorgaan, dat zonder de uitdrukkelijke opdracht of machtiging de bevoegdheid daartoe mist, is sprake van delegatie. Dit zou bijvoorbeeld kunnen betekenen dat voorschriften die eigenlijk in een landsverordening thuishoren, in een LBHAM worden opgenomen. De hoofdregel is dan wel dat van delegatie, al dan niet tijdelijk, alleen sprake kan zijn als er daarvoor een wettelijke grondslag is.
     
  2. Het ontwerp en (tijdelijke) delegatie
    Uit het voorgaande volgt dat in het voorliggende geval alleen sprake kan zijn van (tijdelijke) delegatie, indien de Bijstandsverordening of een andere landsverordening een grondslag geeft voor het bij LBHAM stellen van regels, zoals bedoeld in het ontwerp.
    In de Bijstandsverordening zijn in de artikelen 6a, vierde lid, 10, tweede lid, 14, derde lid, en 17, delegatiebepalingen opgenomen die betrekking hebben op het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften.[5] Deze bepalingen houden echter niet in de bevoegdheid om regels vast te stellen (zoals opgenomen in het ontwerp) die afwijken van genoemde landsverordening (zie bijvoorbeeld het voorgestelde nieuwe artikel 33a, eerste lid, van de Bijstandsverordening (zie artikel I van het ontwerp)). De Raad is verder ook niet bekend met andere landsverordeningen die een bevoegdheid daartoe toekennen aan de regering.
    In het licht van het voorgaande concludeert de Raad dat in het onderhavige geval van delegatie geen sprake kan zijn.
     
  1. Een alternatief voor het tot stand brengen van regels betreffende tijdelijke steunmaatregelen COVID-19
     
  1. Zelfstandig LBHAM
     
  1. Algemeen
    Een LBHAM komt in beginsel tot stand op grond van een bij landsverordening gedelegeerde bevoegdheid tot regelgeving. In beginsel, omdat artikel 83, eerste lid, van de Staatsregeling daarnaast grondslag biedt voor het tot stand brengen van een LBHAM, dat niet op een bij landsverordening gedelegeerde bevoegdheid is gebaseerd. De regering beschikt op basis van genoemd artikellid onder bepaalde voorwaarden over een eigen regelgevende bevoegdheid, die zij zelfstandig kan uitoefenen in het kader van de aan haar opgedragen algemene bestuursbevoegdheid.
    Het tweede lid van artikel 83 van de Staatsregeling bepaalt evenwel dat een dergelijk LBHAM niet zelfstandig in zijn eigen sanctionering kan voorzien (eerste wettelijke voorwaarde). Onderwerpen ten aanzien waarvan de Staatsregeling voorschrijft dat deze bij landsverordening danwel bij of krachtens landsverordening worden vastgesteld, lenen zich evenmin voor regeling bij zelfstandig LBHAM (tweede wettelijke voorwaarde).[6]
     
  2. Begrensde toepassing
     
    1°. De Nederlandse Aanwijzingen voor de regelgeving
    Over de toepassing van artikel 83, eerste lid, van de Staatsregeling is geen aanwijzing in de Awr opgenomen[7]. Om dan toch enig idee te krijgen wat de reikwijdte van dat artikellid is, kan de ontstaansgeschiedenis en de interpretatie van het vergelijkbare artikel 89, eerste lid, van de Nederlandse Grondwet door de Raad van State van Nederland[8] (hierna: de Raad van State), alsook rechtspraak ter zake geraadpleegd worden[9]. De lijn die in deze gevolgd wordt, is opgenomen in aanwijzing 2.22 van de Nederlandse Aanwijzingen voor de regelgeving (hierna: Ar). Deze aanwijzing schrijft voor dat bij het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften geen zelfstandige algemene maatregel van bestuur (hierna: AmvB) wordt gebruikt, behoudens in uitzonderlijke situaties bij wijze van tijdelijke voorziening. In de toelichting op deze aanwijzing wordt naast de grondwettelijke beperkingen (zie hiervoor onder “III. 1. Zelfstandig LBHAM, onder a. Algemeen”, pagina 3 van dit advies) ook gewezen op de beperkingen die “het primaat van de formele wetgever” stelt aan de rechtsfiguur van de zelfstandige AmvB. Zie voor het “primaat van de formele wetgever” aanwijzing 15 van de Awr.
     
    2°. De toelaatbaarheid van een zelfstandig LBHAM in het onderhavige geval
     
  • Artikel 83, tweede lid, van de Staatsregeling (eerste wettelijke voorwaarde)
     
    In het ontwerp zijn geen sanctionerende bepalingen (noch strafrechtelijk, noch bestuurlijk) opgenomen. 
    Geconcludeerd wordt dat het ontwerp voldoet aan de eerste wettelijke voorwaarde voor het kunnen uitvaardigen van een zelfstandig LBHAM.
     
  • Onderwerp ten aanzien waarvan de Staatsregeling een regeling bij landsverordening dan wel bij of krachtens landsverordening voorschrijft (tweede wettelijke voorwaarde)
     
    Artikel 23, derde lid, van de Staatsregeling bepaalt dat het recht op bijstand van overheidswege aan personen die niet in het bestaan kunnen voorzien, bij landsverordening wordt geregeld. Volgens de toelichting op aanwijzing 16 van de Awr is delegatie mogelijk indien in de Staatsregeling – zoals in artikel 23 van de Staatsregeling - het werkwoord “regelen” gebruikt wordt.
    De Bijstandsverordening is een landsverordening waarin regels als bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Staatsregeling, gesteld zijn.
    In het ontwerp wordt voorgesteld genoemde landsverordening te wijzigen, met het doel financiële bijstand te verlenen aan betrokkenen. Hiermee wordt strikt genomen bedoelde financiële bijstand min of meer op één lijn gesteld met de bijstand, bedoeld in de Bijstandsverordening. Bijgevolg zal voornoemde financiële bijstand beschouwd moeten worden als een aanspraak op bijstand, die op grond van het derde lid van artikel 23 van de Staatsregeling bij of krachtens landsverordening geregeld kan worden.
    De Raad is van mening dat de wijze waarop in het ontwerp beoogd wordt vorm te geven aan aanspraken op financiële bijstand (door aansluiting te zoeken bij de Bijstandsverordening), een materie betreft die alleen bij of krachtens landsverordening - en dus niet in een zelfstandig LBHAM - geregeld kan worden.
    De Raad merkt voorts op dat ook al zou sprake geweest zijn van een onderwerp dat niet bij of krachtens landsverordening geregeld moet worden, waardoor regeling in een zelfstandig LBHAM mogelijk zou zijn, de gekozen uitwerking van het voorstel dan nog niet correct zou zijn. Immers, een landsverordening kan alleen bij wijze van uitzondering en mits er sprake is van delegatie, in de in aanwijzing 25 van de Awr genoemde gevallen, gewijzigd worden bij LBHAM. Zoals hiervoor reeds is geconcludeerd onder “II. Wanneer is er sprake van delegatie?” op pagina 2 van dit advies, is in het onderhavige geval geen sprake van delegatie.
     
  • Beperkingen vanwege het primaat van de wetgever
    De Raad begrijpt dat op het tot stand brengen van een landsverordening tot het stellen van regels betreffende de in het ontwerp bedoelde financiële steun, onder de omstandigheden die in de nota van toelichting beschreven worden en die eenieder inmiddels ook al bekend zijn, niet gewacht kan worden.
    Toepassing van een zelfstandige LBHAM is vanwege het uitgangspunt van het primaat van de formele wetgever zoals hiervoor reeds aangegeven in principe niet wenselijk en dient slechts in uitzonderlijke situaties plaats te hebben bij wijze van tijdelijke voorziening. Net als de Raad van State oordeelt de Raad dat daarbij ook de aard en het maatschappelijk belang van de materie het regelen bij zelfstandig LBHAM dienen toe te laten maar dat de maatregel niet in strijd dient te komen met hogere rechtsregels[10].
    De maatregelen die genomen zijn om verspreiding van COVID-19 in Curaçao te voorkomen, hebben naar het oordeel van de Raad geleid tot een uitzonderlijke situatie – die wellicht zelfs verder gaat dan hetgeen men tot nu toe voor ogen had in aanwijzing 2.22 van de Ar - die tot het stellen van regels voor het verlenen van financiële bijstand in de zin van het ontwerp voorshands, bij wijze van voorlopige voorziening, bij zelfstandig LBHAM dwingt. Ook de aard van de te regelen materie, indien deze buiten de werkingssfeer van artikel 23, derde lid, van de Staatsregeling, gebracht kan worden en het maatschappelijk belang dat met het voorstel gediend wordt, laten naar het oordeel van de Raad een inbreuk op het primaat van de formele wetgever in bovenbedoelde zin toe.  De Raad heeft voor het overige geen strijdigheid met hogere rechtsregels geconstateerd.
     
  1. Een correcte uitwerking van het voorstel
     
  1. Steunmaatregelen die geen verband houden met aanspraken op sociale zekerheid in de zin van artikel 23, derde lid, van de Staatsregeling 
     
    Op één vereiste na voldoet het te regelen onderwerp aan de voorwaarden die gelden bij het tot stand brengen van een zelfstandig LBHAM. Aan dit vereiste kan alsnog worden voldaan indien in het ontwerp in elk geval het te regelen onderwerp van de Bijstandsverordening wordt losgekoppeld[11].
    Daarnaast dient vast komen te staan dat de voorgestelde steunmaatregelen niet als bijstand in de zin van artikel 23, derde lid, van de Staatsregeling aangemerkt kunnen worden. Reden om dit aan te nemen kan zijn de bijzondere aard van bedoelde steunmaatregelen. Bijzonder, niet alleen omdat de situatie die daartoe dwingt het directe gevolg is van een medische en economische crisis. Ook het feit dat voor het toekennen van bedoelde steun niet getoetst zal worden aan inkomens- en vermogensnormen[12] en dat die steun niet (alleen) bedoeld is om te kunnen voorzien in het persoonlijk bestaan[13], doch om vooral de economie van het Land te steunen, kan - in ieder geval voor wat betreft die onderdelen - duiden op een maatregel van een bijzondere aard.
    De Raad adviseert de regering in het licht van het bovenstaande het verlenen van financiële steun als bedoeld in het ontwerp niet in relatie te brengen tot de Bijstandsverordening. 
    Indien de regering van oordeel is dat de voorgestelde steunmaatregelen tevens geen verband houden met aanspraken op sociale zekerheid in de zin van artikel 23, derde lid, van de Staatsregeling, adviseert de Raad de regering dit in de nota van toelichting behoorlijk te motiveren.
     
  2. De rol van de formele wetgever
    Hoewel een zelfstandig LBHAM zijn grondslag niet uitdrukkelijk aan een formeel wettelijke regeling ontleent en de regering in feite bij de vaststelling van een dergelijk besluit de Staten passeert, is het niet nodig dat de Staten dat besluit achteraf door een landsverordening vervangt danwel bij landsverordening bekrachtigt[14]. Echter, in dit wel zeer bijzondere geval - met name gezien de vergaande financiële gevolgen van de voorgestelde steunmaatregelen voor de begroting van het Land nu en op langere termijn en het daarmee samenhangende budgetrecht van de Staten (artikel 85 van de Staatsregeling) – is de Raad van oordeel dat een eventueel door de regering vastgesteld landsbesluit, zoals dat hier wordt voorgesteld, aan de Staten ter bekrachtiging dient te worden voorgelegd.
    De Raad adviseert de regering in het licht van het voorgaande op zo kort mogelijke termijn een ontwerplandsverordening tot bekrachtiging van een ter zake door de regering vastgesteld zelfstandig LBHAM, bij de Staten in te dienen. Indien de Staten niet tot bekrachtiging overgaan, adviseert de Raad de regering de uitvoering van het landsbesluit per direct te staken en dit besluit in te trekken.  De Raad adviseert de regering dit laatste uitdrukkelijk in het vast te stellen zelfstandig LBHAM te bepalen.
    Niettegenstaande het voorgaande plaatst de Raad hierna toch nog de volgende inhoudelijke opmerkingen bij het ontwerp.
     
  1. Inhoudelijke opmerkingen met betrekking tot het ontwerp
     
  1. Artikel I
     
  1. Artikel 33a, eerste lid
    Het voorgestelde artikel 33a bepaalt in het eerste lid dat “zonodig in afwijking van de overige bepalingen” (van de Bijstandsverordening) in het voorgestelde nieuwe hoofdstuk regels gegeven worden voor de verlening van algemene en bijzondere bijstand. In de nota van toelichting wordt aangegeven wat de afwijkingen onder meer betreffen. De nota van toelichting is op dat punt dus niet volledig.
    De Raad is van oordeel dat de aangehaalde bepaling onvoldoende concretiseert in welke gevallen van de overige bepalingen – omdat dat nodig is - wordt afgeweken. Dit kan ertoe leiden dat in bepaalde gevallen niet duidelijk is welke “overige bepalingen” naast het voorgestelde nieuwe hoofdstuk nog gelden.
    De Raad adviseert de regering het ontwerp met inachtneming van het bovenstaande aan te passen.
     
     
     
  2. Artikel 33a, derde lid
     
    1°. Inleiding
    In het ontwerp is er niet voor gekozen om in de vorm van een zelfstandige afwijkende regeling tijdelijk van de Bijstandsverordening af te wijken. Het voorgestelde nieuwe hoofdstuk 5A van de Bijstandsverordening zal daarom na inwerkingtreding van het ontwerp deel gaan uitmaken van genoemde landsverordening.
     
    2°. Gevolgen intrekking  Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19
    Het voorgestelde nieuwe artikel 33a, derde lid, van de Bijstandsverordening beoogt kennelijk een opvolgende wijziging te regelen van diezelfde landsverordening.
    Artikel II, tweede lid, van het ontwerp regelt de intrekking van het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19 nadat dit landsbesluit in werking is getreden. Deze intrekking heeft geen terugwerkende kracht. Intrekking van bedoeld landsbesluit houdt dan ook niet tevens in dat het op grond van dat landsbesluit reeds ingevoerde nieuwe hoofdstuk 5 van de Bijstandsverordening, mede ingetrokken wordt[15]. In het eerste zinsdeel van het derde lid van artikel 33a wordt daar wel van uitgegaan.
     
    De Raad adviseert de regering met het voorgaande rekening te houden.
     
  3. Bijzondere bijstand (artikelen 33b, 33c en 33f)
    Uit de nota van toelichting (pagina 8, laatste tekstblok) blijkt dat voor wat betreft de grondslag voor het verstrekken van een bijzondere bijstand, afgeweken wordt van de bepalingen van de Bijstandsverordening. Daarmee is naar het oordeel van de Raad niet gezegd dat ook afgeweken wordt van de definitie van het begrip “bijzondere bijstand” opgenomen in artikel 3, onder d, van de Bijstandsverordening. Genoemd artikel luidt als volgt:
     
    Artikel 3
    “In deze eilandsverordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    (...)
    d.   bijzondere bijstand: de bijstand die wordt verstrekt indien bijzondere omstandigheden in het individuele geval leiden tot noodzakelijke kosten van het bestaan waarin de algemene bijstand niet voorziet en die de aanwezige draagkracht te boven gaan;”
     
    In de voorgestelde artikelen 33b, 33c en 33f worden de aanspraken op bijzondere bijstand geregeld. Het betreft voor zover de Raad het ontwerp begrijpt, geen gevallen waarin een bijzondere omstandigheid in een individueel geval tot noodzakelijke kosten van het bestaan hebben geleid, maar veeleer noodzakelijke kosten die altijd al hebben bestaan en die thans door bijzondere omstandigheden niet door betrokkene gedragen kunnen worden. Het voorgestelde artikel 33f gaat zelfs verder door te bepalen dat de bijzondere bijstand bedoeld is voor kosten in verband met de vaste bedrijfslasten van de zelfstandige.
    De Raad vraagt uw bijzondere aandacht voor het voorgaande.
     
  4. De in te vullen aanvraag (artikelen 33c, 33d en 33g)
    De voorgestelde artikelen 33c, vierde lid, 33d, vierde lid, en 33g, eerste lid, bepalen dat de bijstand aangevraagd moet worden door indiening van een volledig en naar waarheid ingevulde aanvraag via het elektronische portaal “Fondo di Sosten”.
    Aangezien het volledig en naar waarheid invullen van bedoelde aanvraag op de zogenoemde “Fondo di Sosten” (het verstrekken van veelal persoonlijke informatie) een voorwaarde is om aanspraak te kunnen maken op de verschillende soorten bijstand in het ontwerp, adviseert de Raad de regering in het ontwerp op te nemen dat bij ministeriële regeling met algemene werking regels worden gesteld omtrent de inhoud en de vorm van de op “Fondo di Sosten” in te vullen aanvraag. Artikel 10, eerste lid, van de Bijstandsverordening heeft het immers over de schriftelijke indiening van een aanvraag door invulling van een formulier.
     
  5.  Artikel 33d, eerste lid
     
    1°. Algemene bijstand
    De aanvrager die in de periode genoemd in het eerste lid van het voorgestelde artikel 33d werkloos wordt, komt in aanmerking voor algemene bijstand ter waarde van zijn laatstverdiende loon tot een maximumbedrag van NAf 1000,=.
    Artikel 3, onder c, van de Bijstandsverordening definieert de “algemene bijstand” als de bijstand ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan.
    In genoemd artikel 33d wordt – anders dan in de nota van toelichting (pagina 10, tweede tekstblok, voorlaatste volzin) en de artikelen 33b, 33c en 33f, vierde lid, onder a - geen verband gelegd met het feit dat de te verstrekken algemene bijstand bedoeld is ter voorziening in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan althans de kosten van levensonderhoud of de aanschaf van primaire levensbehoeften.
    Uit de nota van toelichting (pagina 8, laatste tekstblok) blijkt dat in het voorgestelde nieuwe hoofdstuk 5A van de Bijstandsverordening afgeweken wordt van het toetsen aan inkomens- en vermogensnormen. Het lijkt er aldus op dat de betrokken persoon ook aanspraak kan maken op een algemene bijstand in de zin van het voorgestelde artikel 33d indien hij weliswaar werkloos wordt, maar anderszins voldoende inkomen en vermogen heeft om in zijn levensonderhoud te voorzien. Voor de Raad is daarom niet duidelijk of het bedoeling is om ook van de definitie van het begrip “algemene bijstand” opgenomen in het hiervoor aangehaalde artikel van de Bijstandsverordening af te wijken. 
    De Raad vraagt uw bijzondere aandacht voor het voorgaande.
     
     
    2°. Laatstverdiende loon
    De aanvrager van de algemene bijstand, bedoeld in artikel 33d, eerste lid, dient op grond van het tweede lid van datzelfde artikel bij zijn aanvraag bewijs te voegen dat hij in de maanden februari en maart 2020 in dienst was bij een werkgever en is ontslagen als gevolg van overwegingen van de werkgever van bedrijfseconomische aard in het kader van maatregelen getroffen ter voorkoming van de verspreiding van COVID-19 in Curaçao. Het genoemde tweede lid stelt in elk geval niet als eis dat uit het te leveren bewijs ook het laatstverdiende loon van de aanvrager moet blijken.
    De formulering van het voorgestelde artikel 33a, eerste lid, is zoals reeds opgemerkt niet duidelijk. Daar komt bij dat vanwege de gekozen opzet van het voorgestelde hoofdstuk 5A, het er sterk op lijkt dat de aanvraagprocedure van de in dat hoofdstuk bedoelde bijstand en de daarbij te voegen bescheiden, uitputtend in dat hoofdstuk geregeld zijn. Dit zou betekenen dat artikel 2 van het Eilandsbesluit houdende algemene maatregelen, van de 21ste april 2010 ter uitvoering van artikel 2 sub k, artikel 10, tweede lid, artikel 17 en artikel 31, derde lid, van de Eilandsverordening verlening bijstand Curaçao 2008 (A.B. 2009, no. 135) (A.B. 2010, no. 30)[16] in deze gevallen niet van toepassing is. Op grond van dat LBHAM zou de regering indien zij dat verlangt informatie en bewijs kunnen eisen van de door de aanvrager laatstverdiende loon.
    De Raad adviseert de regering met het voorgaande rekening te houden en het ontwerp indien nodig aan te passen dan wel in de nota van toelichting op het voorgaande in te gaan.
     
  6. Artikel 33e
    Ten aanzien van het voorgestelde artikel 33e, onder c, geeft de Raad de regering in overweging na te gaan of het begrip “werkgever” wellicht niet beter past in de kaders van het ontwerp dan het begrip “bedrijf”.
    De Raad adviseert ten aanzien van het voorgestelde artikel 33e, onder d, wat het begrip “omzet” betreft, aan te sluiten bij de definities daarvoor in de belastingwetgeving en daarnaar in het ontwerp te verwijzen, althans genoemd begrip in het ontwerp te definiëren.
     
  1. Artikel II
     
  1. Combinatie eerste en derde lid
    In artikel II van het ontwerp wordt de rechtsfiguur van de delegatie onder het vereiste van bekrachtiging bij landsverordening (het eerste en tweede lid) naast die van de tijdelijke delegatie (het derde lid) toegepast. Dit vindt plaats door aanwijzingen 33 en 31, derde lid, van de Awr naast elkaar toe te passen.
    Het eerste lid van artikel II van het ontwerp betreft een ontwerplandsverordening tot bekrachtiging van de regels gegeven bij het ontwerp en niet een ontwerplandsverordening met dezelfde strekking (inhoud) als het ontwerp (ofwel “een vervangende landsverordening”[17]). Het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19 krijgt op het moment dat de ontwerplandsverordening tot bekrachtiging daarvan kracht van landsverordening, niet de status van landsverordening.
    Voor de Raad is niet duidelijk wat beoogd wordt met het bepaalde in het derde lid van artikel II van het ontwerp. Immers, bij de toepassing van genoemd artikellid zal een landsverordening tot bekrachtiging zonder nadere inhoudelijke bepalingen tot stand zijn gebracht (het eerste lid), terwijl het daaraan gekoppelde Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19 niet meer bestaat, maar het nieuwe hoofdstuk 5A van de Bijstandsverordening (dat niet door bedoelde intrekking geraakt wordt) onverkort blijft gelden.
    De Raad vraagt in het licht van het voorgaande de bijzondere aandacht van de regering voor de gekozen opzet van artikel II van het ontwerp.
     
  2. Gevolgen bij toepassing van het tweede lid
    Het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19 wordt op grond van het tweede lid van artikel II van het ontwerp onmiddellijk ingetrokken, indien een ontwerplandsverordening om het te bekrachtigen door de regering wordt ingetrokken, of indien de Staten besluiten dat ontwerp niet aan te nemen.
    Op pagina 13 van de nota van toelichting staat in het eerste tekstblok dat betalingen (uitkering van bijstand in de zin van het ontwerp) zonder wettelijke grondslag zullen hebben plaatsgevonden, in het hiervoor omschreven geval (artikel II, tweede lid). De regering zou dan volgens de nota van toelichting dit gebrek (ontbreken van een wettelijke grondslag) kunnen herstellen bij de vaststelling van de jaarrekening voor het dienstjaar 2020 of kan overwegen de gedane betalingen (deels) terug ter vorderen.
    Naar het oordeel van de Raad is deze gevolgtrekking juridisch niet correct. Aan bedoelde intrekking – onmiddellijk – is in het ontwerp immers geen terugwerkende kracht verleend. Het intrekken van het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19 zal daarom weliswaar per direct intreden, maar zal alleen voor de toekomst gevolgen hebben. Voor de reeds gedane uitkeringen uit kracht van dat landsbesluit, zal onverkort artikel 83, tweede lid, van de Staatsregeling als grondslag gelden voor het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19. Dit is uiteraard alleen het geval indien een dergelijk besluit dat zijn grondslag aan genoemd artikellid van de Staatsregeling ontleent, voldoet aan de daarvoor gestelde eisen. (zie onderdeel III. “Een alternatief voor het tot stand brengen van regels betreffende tijdelijke steunmaatregelen COVID-19”, op pagina’s 3 tot en met 5 van dit advies.)
    De Raad vraagt uw aandacht voor het voorgaande.
     
  1. Artikel III
     
  1. Terugwerkende kracht
    Op grond van artikel III, eerst lid, van het ontwerp werkt het onderhavige landsbesluit terug tot en met 1 april 2020. De Raad constateert dat de bijzondere bijstand, opgenomen  in artikel 33c van het ontwerp, vanaf 15 maart 2020 uitgekeerd kan worden.
    De Raad adviseert de regering de grensdatum van de terugwerkende kracht, voor zover het betreft voornoemd artikel, samen te laten vallen met de datum waarop de betrokkenen in aanmerking komen voor de bijzondere bijstand, bedoeld in artikel 33c van het ontwerp.
     
  2. Aanwijzing 145 van de Awr
    Ten aanzien van artikel III van het ontwerp wijst de Raad voorts op aanwijzing 145 van de Awr. Aangezien in het ontwerp gekozen is voor een wijziging van de Bijstandsverordening in plaats van een zelfstandige afwijkende regeling, dient in het ontwerp te worden aangegeven hoe de Bijstandsverordening na het vervallen van de tijdelijke wijziging zal luiden (aanwijzing 145, tweede lid, van de Awr). Met andere woorden dient in het ontwerp te worden opgenomen dat het nieuwe hoofdstuk 5A van de Bijstandsverordening – en niet “dit landsbesluit” (artikel III, tweede lid) - vervalt. Immers, het intrekken van het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19 doet de tot stand gekomen wijziging van de Bijstandsverordening niet automatische vervallen (zie ook pagina 13, laatste alinea, van de nota van toelichting). Zie in dat verband ook aanwijzing 184, eerste lid, van de Awr.
    De Raad vraagt uw aandacht voor het voorgaande.
     
  1. Inhoudelijke opmerkingen met betrekking tot de nota van toelichting
     
  1. Totaalbeeld van voorgenomen maatregelen
    In de brief d.d. 24 april 2020 van het Ministerie van Financiën (hierna: de brief d.d. 24 april 2020) worden het ontwerp van het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19 en het ontwerp van de Tijdelijke subsidieregeling werkgevers COVID-19 (lees: het ontwerp van de Tijdelijke Noodregeling overbrugging werkgelegenheid COVID-19)  (voornoemde ontwerpen worden hierna gezamenlijk aangeduid als: de ontwerpen) aan een financiële toetsing onderworpen.
     
    De Raad is van oordeel dat de maatregelen, opgenomen in de ontwerpen, deel moeten uitmaken van een integraal samenhangend pakket gericht op het bieden van ondersteuning aan huishoudens en bedrijven opdat deze zich in stand kunnen houden gedurende de COVID-19 crisis en zich na de crisis kunnen revitaliseren. Alhoewel het laatstgenoemd ontwerp een apart wetgevingstraject doorloopt, worden de daaraan verbonden financiële consequenties vanwege de integrale benadering ook in dit advies in beschouwing genomen door de Raad.
     
    2. Cijfermatige informatie en financiële consequenties
     
  1. Inleiding
    De Raad is zich ervan bewust dat er thans een enorme druk op de regering ligt vanwege de crisis veroorzaakt door de COVID-19. Deze crisis vergt diverse urgente acties die (moeten) worden ondernomen binnen de vastgestelde wettelijke kaders waarvoor de financiële middelen niet of nauwelijks voorhanden zijn. Hierdoor zal de implementatie van de noodzakelijke maatregelen een enorme wissel trekken op de landsbegroting, die reeds jaren tekorten kent. Dit laatste noopt ertoe om vooral in deze situatie voldoende inzicht te krijgen in aspecten die van invloed zijn op de landsbegroting. In dit verband is het van belang dat elk beleidsvoornemen goed tegen het licht wordt gehouden opdat eventuele financiële consequenties inzichtelijk worden gemaakt en daarop tijdig en op gepaste wijze kan worden ingespeeld. Bij bestudering van de onderhavige ontwerpen en de aanverwante stukken concludeert de Raad dat de consistentie en transparantie bij de gehanteerde cijfers en de wijze waarop de financiële consequenties voor de landsbegroting zijn belicht voor verbetering vatbaar zijn. Voor een uiteenzetting over het vorenstaande wordt verwezen naar de volgende analyse. 
     
    b.   De financiering van de kosten verbonden aan de ontwerpen
    Uit de ontwerpen en de bijbehorende stukken kan worden opgemaakt dat ter financiering van de in het kader van de COVID-19 genomen noodmaatregelen een begrotingswijziging nodig is. De Raad is van oordeel dat in onderdeel “§ 2 Financiële gevolgen” van de nota van toelichting behorende bij de ontwerpen de gevolgen voor de landsbegroting op basis van de beschikbare informatie niet helder in kaart zijn gebracht. Evenmin biedt de brief d.d. 24 april 2020, waarin een gedegen financiële toets had moeten plaatsvinden, inzicht in de essentiële cijfermatige informatie.   Onderstaand wordt getracht op basis van de beschikbare informatie de gevolgen voor de landsbegroting af te leiden. 
     
    1°. Financiering van de steunmaatregelen, opgenomen in het ontwerp van het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19
    De Raad constateert ten aanzien van de steunmaatregelen, opgenomen in het ontwerp van het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19, het de volgende.
     
    -     Weerbaarheidsuitkering (artikelen 33b en 33c)
    Volgens de nota van toelichting kost de weerbaarheidsuitkering NAf 6,9 miljoen in de maand april en voor 3,5 maanden komen de begrote kosten neer op NAf 11.9 miljoen. De middelen ter dekking van deze uitgaven worden volgens de nota van toelichting vrijgemaakt door reallocatie van middelen binnen de begroting van het Land door middel van een begrotingswijziging die in voorbereiding is.
     
    -     Baanverliezersuitkering (artikel 33d)
    Volgens de nota van toelichting worden de kosten van de baanverliezersuitkering geschat op NAf 18,9 miljoen voor drie maanden. Voor de financiering worden middelen vrijgemaakt door reallocatie van middelen binnen de begroting van het Land door middel van de begrotingswijziging die in voorbereiding is.
     
    -     Steunmaatregel voor zelfstandigen (artikel 33e)
    Voor de periode van drie maanden worden de kosten van de steunmaatregel voor zelfstandigen volgens de nota van toelichting geschat op NAf 22,7 miljoen. Hiervan is NAf 8,1 miljoen beschikbaar gesteld uit de door Nederland verstrekte liquiditeitssteun. Met betrekking tot deze maatregel wordt in de nota van toelichting vermeld dat er ook uitvoeringskosten aan verbonden zijn die minimaal gehouden worden door de kosteloze ondersteuning geboden door de private sector. Voorts wordt vermeld dat de overige kosten budgetneutraal opgevangen kunnen worden binnen de huidige begroting van de betrokken ministeries. Volgens de Raad kan niet worden opgemaakt of de hiervoor genoemde overige kosten betrekking hebben op de uitvoeringskosten dan wel op de directe kosten verbonden aan deze maatregel.
    De regering wordt gevraagd de bedoelde overige kosten toe te lichten in de nota van toelichting.
     
    2°  Financiering van de subsidieregeling, opgenomen in het ontwerp van de Tijdelijke Noodregeling overbrugging werkgelegenheid COVID-19
    De kosten verbonden aan de tijdelijke subsidieregeling voor gedeeltelijke dekking van de loonkosten van werkgevers worden volgens de nota van toelichting behorende bij het ontwerp van de Tijdelijke subsidieregeling werkgevers COVID-19 begroot op NAf 42 miljoen per maand, voor de voorziene periode komen de totale kosten neer op NAf 126 miljoen.
    Volgens de nota van toelichting is ter financiering van voornoemde regeling voor de periode april tot medio mei NAf 34 miljoen toegekend door Nederland, de rest dient middels algemene middelen te worden gedekt. Hiertoe is een wijziging van de Begroting voor het dienstjaar 2020 (hierna: Begroting 2020) in voorbereiding. Voor de overige maanden van de voorziene looptijd van de subsidieregeling is additionele financiering verzocht van Nederland.
     
    In onderstaande tabel geeft de Raad de stand van zaken met betrekking tot de financiering van de ontwerpen weer:
     

Landsbesluit

Noodmaatregel

Begrote kosten

Financiering

Benodigde reallocatie

Steun-maatregelen

Weerbaarheidsuitkering

(artikelen 33b en 33c)

NAf 11,9 miljoen voor 3,5 maanden

middels reallocatie binnen de Begroting 2020

met betrekking tot steunmaatregelen bedraagt de reallocatie voor april t/m juni als volgt:

 

(NAf 53,5 miljoen – NAf 8,1 miljoen) - eventuele  2e tranche Nederland = NAf 45,4 miljoen – eventuele 2e tranche Nederland

 

 

 

 

 

Baanverliezersuitkering

(artikel 33d)

NAf 18,9 miljoen voor 3 maanden

middels reallocatie binnen de begroting 2020

 

 

 

 

 

Compensatie inkomensverlies zelfstandigen (artikel 33e)

NAf 22,7 miljoen voor 3 maanden

NAf 8,1 miljoen steun Nederland (1e tranche) voor april + van de rest, namelijk ad NAf 14,6 miljoen, is de wijze van financiering onduidelijk volgens de Raad 

 

 

 

 

 

Totaal

NAf 53,5 miljoen

 

 

 

 

 

Subsidie

Subsidieregeling werkgevers

-per maand NAf 42 miljoen;

-voor april – medio mei komt dit neer op, NAf 63 miljoen en

-voor april -juni bedraagt het NAf 126 miljoen

-voor april tot medio mei: NAf 34 miljoen steun Nederland (1e tranche) + middels reallocatie binnen de Begroting 2020.

-voor medio mei tot eind juni: additionele financieringsverzoek aan Nederland

met betrekking tot de subsidie bedraagt de reallocatie voor april t/m juni als volgt:

(NAf 126  - NAf 34 miljoen) - RMR 2e tranche = NAf 92 miljoen – 2e tranche Nederland

 

 

 

 

 

de ontwerpen gezamenlijk

 

NAf 179,5 miljoen

-1e tranche Nederland ad NAf 42,1 miljoen (zijnde 8,1 + 34)

-2e tranche Nederland

-reallocatie begroting 2020

(NAf 45,4 miljoen + NAf 92 miljoen) – 2e tranche Nederland =

NAf 137,4 miljoen – 2e tranche Nederland

 

Zoals uit bovenstaand overzicht blijkt, is in verband met de implementatie van de maatregelen opgenomen in de ontwerpen de behoefte voor additionele financiering c.q. reallocatie op de Begroting 2020 herleid tot “NAf 137,4 miljoen – tweede tranche liquiditeitssteun Nederland”. Volgens de Raad is het evident dat voor het vaststellen van de financieringsbehoefte in verband met de onderhavige landsbesluiten de regering afhankelijk is van het door de raad van ministers van het Koninkrijk (hierna: RMR) nog te nemen besluit inzake het verzoek van Curaçao aan Nederland voor een tweede tranche van liquiditeitssteun.

De regering wordt geadviseerd nadat kennis is genomen van het besluit van de RMR de wijze van financiering van het restant bedrag in onderdeel “§2 Financiële gevolgen” van de nota van toelichting behorende bij de ontwerpen op te nemen. Indien de regering de restant financieringsbehoefte deels dan wel volledig middels reallocatie binnen de Begroting 2020 wenst te dekken – zoals reeds aangegeven in de nota van toelichting van de ontwerpen - wordt de regering gevraagd in de betrokken nota van toelichting deze nader toe te lichten door onder andere in te gaan op de spreiding van het totale bedrag van reallocatie over de diverse ministeries en de aanvankelijk begrote uitgaven en daarbij behorende voornemens die in dat geval worden opgeofferd.  

Volgens de Raad is het voorts onduidelijk of bij de aanvraag voor de tweede tranche van liquiditeitssteun enkel uitgegaan is van de maatregelen waarvoor bij de eerste tranche steun is gehonoreerd door Nederland of dat er wederom voor alle maatregelen liquiditeitssteun is aangevraagd.

De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting behorende bij de ontwerpen in te gaan op het vorenstaande.

  1.  Aanwending van de liquiditeitssteun  eerste tranche
    De RMR is op basis van het advies van het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten d.d. 7 april 2020 akkoord gegaan om Curaçao liquiditeitssteun te verstrekken ten behoeve van de steunmaatregelen ten bedrage van NAf 63 miljoen voor de periode april tot en met medio mei 2020. Uit de nota van toelichting behorende bij de ontwerpen blijkt dat voor de eerdergenoemde periode de regering - uit het beschikbaar gestelde bedrag van NAf 63 miljoen - tot nu toe NAf 42,1 miljoen (zijnde de som van NAf 8,1 miljoen en  NAf 34 miljoen) zou hebben aangewend.
    De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting behorende bij de ontwerpen aan te geven wat de status is van het restant van het bedrag ad NAf 20,9 miljoen hetwelk bedoeld is voor de periode april tot en met medio mei 2020. 
     
    3. Overige opmerkingen met betrekking tot de nota van toelichting
     
  1. Handhaafbaarheid van de regeling
     
    1°. Algemeen
    De Raad is zich ervan bewust dat in zake de uitvoering van de onderhavige maatregelen de noodzakelijke data niet voorhanden heeft gelegen en dat deze  maatregelen uitgevoerd dienen te worden zonder een gedegen voorbereiding. De Raad beaamt de urgentie bij de uitvoering van deze noodzakelijke kostbare maatregelen, echter acht de Raad het van eminent belang dat ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van onderhavige maatregelen toezichts-, controle - en handhavingsaspecten niet uit het oog moeten worden verloren.
    In het licht van het vorenstaande wordt de regering gevraagd in de nota van toelichting behorende bij het ontwerp aan te geven hoe er op zal worden toegezien dat misbruik en oneigenlijk gebruik geminimaliseerd worden en eventueel onterecht betaalde uitkeringen worden teruggevorderd. 
      
    2°. Handhaafbaarheidsmethoden
    Volgens aanwijzing 8 van de Awr dient bij het ontwerpen van regelgeving nagegaan te worden of in voldoende mate handhaving te realiseren valt. Het loskoppelen van het ontwerp van de Bijstandsverordening, zoals in dit advies wordt voorgesteld, heeft tot gevolg dat niet gecontroleerd kan worden en geen corrigerende maatregelen getroffen kunnen worden indien de voorwaarden waaronder de bijstand wordt uitgekeerd, niet zijn nageleefd.  Immers, het ontwerp voorziet niet hierin.  In dit verband wijst de Raad op hetgeen hiervoor onder “IV. Een alternatief voor het tot stand brengen van regels betreffende tijdelijke steunmaatregelen COVID-19”, “3. Zelfstandig LBHAM” op pagina 3 van dit advies vermeld wordt ten aanzien van de sanctionering van overtredingen van bepalingen van een zelfstandig LBHAM. Bestuurlijke niet punitieve maatregelen zijn uiteraard wel mogelijk. Volgens de toelichting op het tweede lid van aanwijzing 8 van de Awr kan bij het toepassen van handhavingsmethoden ook gedacht worden aan preventieve middelen zoals voorlichting. 
    De Raad vraagt uw bijzondere aandacht voor het voorgaande bij het loskoppelen van het ontwerp van de Bijstandsverordening.
     
  2. Rechtsbescherming
    De rechtsbescherming voor de belanghebbende is ook in dit geval heel belangrijk. Hij moet immers weten in welke gevallen hij tegen een beslissing van het Land bezwaar of beroep bij de rechter kan instellen.
    Op pagina 12 van de nota van toelichting, eerste tekstblok, voorlaatste alinea, wordt verwezen naar de Landsverordening administratieve rechtspraak (hierna: LAR). De Raad verwijst in dit verband evenwel in het bijzonder naar artikel 7, tweede lid, onder l, van de LAR wat betreft beschikkingen die genomen zijn op grond van een in een wettelijk voorschrift voor het geval van buitengewone omstandigheden toegekende bevoegdheid of opgelegde verplichting in deze omstandigheden genomen.  Hoewel in het onderhavige geval strikt formeel geen sprake is van een buitengewone omstandigheid in de zin van noodwetgeving gebaseerd op artikel 96 van de Staatsregeling, zou de rechter genoemd artikellid naar het oordeel van de Raad in de praktijk ruim kunnen interpreteren, waardoor bedoelde beschikkingen in dit geval uitgezonderd worden van beroep bij de bestuursrechter.
    De Raad vraagt uw bijzondere aandacht voor het voorgaande.
     
  3. Voorschot
    Op pagina 9 van de nota van toelichting staat in de eerste volzin van de tweede alinea, dat in acute situaties na de aanvraag een voorschot verstrekt kan worden op de betreffende steunmaatregel. Dat voorschot wordt later verrekend met de definitief toegekende bijstand. Zie ook pagina 12, eerste tekstblok, voorlaatste volzin van de nota van toelichting.
    De Raad adviseert de regering in de nota van toelichting aan te geven of de mogelijkheid om een voorschot te verstrekken, op de Bijstandsverordening gebaseerd is, en zo niet waar deze dan wel op gebaseerd is.
     
  1. Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
     
    Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken. 
     
     
    Concluderend heeft de Raad van Advies bezwaar tegen het ontwerplandsbesluit, houdende algemene maatregelen, en geeft de regering in overweging het ontwerp niet aldus vast te stellen.
     
    Willemstad, 20 mei 2020
      
    de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,
     
     
    ___________________                                              _____________________
    mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla
     

 

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/15-20-LB

Zowel het ontwerp als de nota van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

  1. Het ontwerp
     
  1. De aanhef
     
    Voorgesteld wordt in de eerste overweging “de eerste patiënt (...)” te vervangen door “het eerste geval is geconstateerd van een persoon die met COVID-19 besmet is”.
     
    Voorgesteld wordt in de tweede overweging “na 2020” in te voegen “de”, voorts de woorden “heeft verklaard dat” te schrappen en “wordt” te vervangen door “is”.
     
    Aangezien aanwijzing 91 van de Awr bij de formulering van de aanhef van een regeling beknoptheid voorstaat, wordt voorgesteld in de derde overweging de zinsnede dat aanvangt met “op basis” tot en met “Warenlandsverordening“ te schrappen.
     
  2. Artikel I
     
  • Artikel 33a
    Voorgesteld wordt voor het laatste “landsbesluit” in het voorgestelde artikel 33a, derde lid, het woord “genoemde” te vervangen door “bedoelde” (zie aanwijzing 63, tweede lid, van de Awr).
     
    In het eerste zinsdeel van het voorgestelde artikel 33a, derde lid, wordt voorts verwezen naar de “ontwerp-landsverordening bedoeld in artikel II”. Voorgesteld wordt duidelijkheidshalve na “artikel II” de woorden “van deze landsverordening” in te voegen.
     
    In het derde lid van het voorgestelde artikel 33a wordt voorts verwezen naar “de voorzieningen opgenomen in dit landsbesluit”. Aangezien artikel 33a deel zal uitmaken van een landsverordening, concludeert de Raad dat met dit landsbesluit bedoeld zal zijn het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19. Zie in dit verband ook het eerste lid van het voorgestelde artikel 33b.  Voorgesteld wordt voornoemd artikellid op dit punt aan te passen.
     
    Ten slotte wordt in het laatste zinsdeel van genoemd derde lid verwezen naar “het hiervoor genoemde landsbesluit”. De Raad gaat ervan uit dat daarmee bedoeld wordt het landsbesluit waarin vastgesteld wordt dat het wenselijk is de voorzieningen opgenomen in het Tijdelijk landsbesluit steunmaatregelen COVID-19 voort te zetten. Voorgesteld wordt voornoemd artikellid op dit punt aan te passen.
     
  • Artikelen 33b en 33c
    De voorgestelde artikelen 33b en 33c bepalen in het eerste lid, onder c en d, respectievelijk het tweede lid, onder c en d, de hoogte van de bijzondere bijstand voor het “al/dan niet gehuwd paar”.
    Artikel 1 van de Bijstandsverordening bepaalt onder a dat als gehuwd of echtgenoot mede aangemerkt wordt de ongehuwde die met een ander een gezamenlijke huishouding voert, tenzij deze bloedverwant is in de eerste graad. In datzelfde artikel wordt verder ingegaan op de begrippen ongehuwd en gezamenlijke huishouding (in de zin van genoemde landsverordening). Artikel 14 bepaalt voorts dat de bijstand de echtgenoten gezamenlijk toekomt, tenzij een van de echtgenoten gen bijstand toekomt.
    De Raad vraagt of met de gekozen formulering voor het voorgestelde artikel 33b, eerste lid, onder c en d, en 33c, tweede lid, onder c en d, beoogt wordt inhoudelijk af te wijken van de hiervoor genoemde artikelen van de Bijstandsverordening.
     
  • Artikel 33c
    Voorgesteld wordt in de aanhef van het tweede lid na “of” in te voegen “niet”.
     
  • Artikel 33d
    De Raad vraagt of er een bijzondere reden is waarom in het eerste lid gekozen is voor de formulering “op of na 15 maart 2020, in april, mei of juni 2020” en niet voor bijvoorbeeld “in de periode van 15 maart 2020 tot en met 30 juni 2020”.
     
  • Artikel 33f
    De Raad vraagt of er een bijzondere reden is waarom in artikel 33f, tweede lid, onder a en c, en artikel 33g, vierde lid, onder d en f, gekozen is voor de term “onderneming” en niet is aangesloten bij het begrip “bedrijf” in artikel 33e.
     
    Voorgesteld wordt in het tweede lid, onder b, van artikel 33f na “handelsregister” in te voegen “, bedoeld in de Handelsregisterverordening”.
     
  • Artikel 33g
    Voorgesteld wordt in het tweede lid vóór “april” in te voegen “de maanden”.
     
    Voorgesteld wordt in het derde en vierde lid “Het verzoek” te vervangen door “De aanvraag”.
     
    Voorgesteld wordt het vierde lid, onder b, te vervangen door “het door de Kamer van Koophandel toegekende registratienummer”.
     
    Voorgesteld wordt in het vierde lid, onder c, “crib-nummer” te vervangen door “het crib-nummer, bedoeld in artikel 2, tweede lid, onder k, van de Algemene landsverordening Landsbelastingen” en onder d, na “naam” in te voegen “van de”.
     
    Voorgesteld wordt voorts in het vierde lid, onder e, “kopie van de” te vervangen door “kopie van een geldig”.
     
    Voorgesteld wordt in het vierde lid, onder k “een afschrift” te vervangen door “een kopie”.
     
    Voorgesteld wordt in het vijfde lid “bij het handelsregister” te vervangen door “in het handelsregister, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Handelsregisterverordening”. Voorgesteld wordt voorts na “of” in te voegen “niet geregistreerd is”, na “inschrijving” in te voegen “respectievelijk registratie” en “omtrent de inschrijving” te vervangen door “daaromtrent”.
     
  1. Artikel II
    Voorgesteld wordt in het eerste lid “ontwerp” te vervangen door “ontwerplandsverordening”.
    Voorgesteld wordt in het tweede lid na “het ontwerp” in te voegen “, bedoeld in het eerste lid” en “het voorstel” te vervangen door “het ontwerp”.
     
  1. De nota van toelichting
     
  1. Pagina 6
    Voorgesteld wordt onder “Tijdelijke delegatie”, in de tweede alinea, bij de eerste volzin, de vindplaats van de aangehaalde landsverordening te vermelden.
    Zoals de Raad in dit advies heeft opgemerkt, zijn in het ontwerp zowel elementen van “tijdelijke delegatie” als van de “delegatie onder de voorwaarde van bekrachtiging bij landsverordening” verwerkt (zie onderdeel “b. Artikel II”, onder a. “Combinatie eerste en derde lid”, op pagina 9 van dit advies).
     
  2. Pagina 7
    Ten aanzien van de eerste volzin verwijst de Raad naar de eerdere opmerkingen van de Raad ten aanzien van dat onderwerp op pagina 10 van dit advies (onder “c. Artikel III, onder  “b. aanwijzing 145 van de Awr”).
    Voorgesteld wordt onder “Samenvattend”, in de tweede volzin, “plotsklaps is opgedroogd” te vervangen door “onverwachts is weggevallen”.
     
    Ten aanzien van de tweede alinea onder “Samenvattend” merkt de Raad op dat niet in de inleiding (van de nota van toelichting), maar in de aanhef van het ontwerp aangegeven is dat een ontwerplandsverordening ter zake in procedure gebracht is.
     
    Pagina 8
    Voorgesteld wordt in het laatste tekstblok, eerste volzin, “Eilandsverordening bijstand” te vervangen door “Eilandsverordening bijstand Curaçao 2008”
     
    Pagina 9
    Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, eerste volzin, de woorden “tot een grote hoogte te klimmen” te vervangen door “schrijnend te worden”.
     
    Pagina 10
    In het derde tekstblok wordt in de eerste volzin voor het eerst de term “coronavirus” gebruikt om COVID-19 aan te duiden. Voorgesteld wordt op pagina 1 van de nota van toelichting, bij de eerste vermelding van “COVID-19” in het eerste tekstblok, deze afkorting uit te schrijven.
     
    Voorgesteld wordt in het derde tekstblok, voorlaatste alinea, tweede volzin, “gemaximaliseerd op een bedrag” te vervangen door “gesteld op een maximumbedrag”.
     
    Voorgesteld wordt voorts in de laatste volzin de woorden “aan de hand kunnen worden genomen” te vervangen door “begeleid kunnen worden”.
     
    Pagina 11
    Voorgesteld wordt in de derde alinea, tweede volzin, na “ook” in te voegen “voor”.

 

[1] De Eilandsverordening verlening bijstand Curaçao 2008 heeft op grond van artikel 5, eerste lid, van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao de staat van landsverordening.

[2] Hoewel Artikel II van het ontwerp het niet heeft over een ontwerplandsverordening van dezelfde strekking als het ontwerp, maar over een ontwerplandsverordening strekkende tot bekrachtiging van het ontwerp.

[3] Het uitgangspunt is volgens de nota van toelichting de toepassing van “tijdelijke delegatie”. In feite worden in artikel II van het ontwerp twee methoden van geclausuleerde delegatie naast elkaar gebruikt. In het eerste en tweede lid lijkt sprake te zijn van “delegatie onder de vereiste van bekrachtiging bij landsverordening”(zie aanwijzing 33 van de Awr), terwijl (slechts) in het derde lid sprake lijkt te zijn van “tijdelijke delegatie”(zie aanwijzing 31, derde lid, van de Awr).

[4] Aanwijzing 25 van de Awr luidt als volgt:

  1. In een hogere regeling wordt niet toegestaan dat deze bij lagere regeling wordt gewijzigd.
  2. Het eerste lid is niet van toepassing op:
  1. Het volgens vaste systematiek aanpassen van bedragen, tarieven en percentages;
  2. Wetstechnische aanpassingen van verwijzingen naar verdragen of onderdelen daarvan.
  1. In een delegatiebepaling waarin wijziging van een hogere regeling door een lagere regeling mogelijk wordt gemaakt, wordt uitsluitend de term “wijzigen” gebruikt.

[5] Het bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen, stellen van nadere regels respectievelijk omtrent deelname aan een leerwerktraject, de inhoud en vorm van het aanvraagformulier respectievelijk regels betreffende gegevens die verstrekt moeten worden bij een aanvraag, het aanpassen van de bijstandsnorm en het stellen van regels voor de berekeningswijze van de bijstandsnorm en ten slotte het toekennen van een dieetvergoeding in verband met ziekte.

[6] Zie aanwijzingen 15 tot en met 17 van de Awr.

[7] Volgens Van Rijn moeten zelfstandige landsbesluiten, houdende algemene maatregelen, uit politiek en dogmatisch oogpunt als onwenselijk worden beschouwd. De doctrine gaat ervan uit dat het instrument van het zelfstandige LBHAM gereserveerd behoort te blijven voor gebruik in uitzonderlijke situaties bij wijze van tijdelijke voorziening. Zie Van Rijn, A., Handboek Caribisch Staatsrecht, Den Haag, Boom Juridisch, 2019, (pag. 574 waarin hij naar Kortmann 2016, pag. 340 verwijst).

[8] In zijn advies van 26 oktober 2004, met kenmerk W03.04.0452/I, heeft de Raad van State het over een ‘gevestigde en aanvaarde praktijk’ dat zelfstandige AMvB’s alleen nog kunnen worden gebruikt voor noodmaatregelen, interne huishoudelijke regels en tijdelijke subsidieregelingen. De Raad van State heeft in dat verband ook het fluorideringsarrest (HR 22 juni 1973, NJ 1973, 386) aangehaald om aan te geven dat de rechter in dat geval eveneens de eis van een wettelijke grondslag heeft gesteld, ook al was er van strafrechtelijke handhaving in dat geval geen sprake.

Voor voorschriften omtrent financiële aanspraken jegens de overheid  wordt in de Ar verwezen naar titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Subsidies).

[9] Artikel 83, eerste lid, van de Staatsregeling komt in essentie overeen met artikel 89, eerste lid, van de Nederlandse Grondwet.

[10] Advies van de Raad van State van 17 december 2007, kenmerk W12.07.0425/III.

[11] Zie hiervoor onder “2°. De toelaatbaarheid van een zelfstandig LBHAM in het onderhavige geval”, tweede gedachtestreep, pagina 4).

[12] Zie pagina 8, laatste tekstblok, van de nota van toelichting.

[13] Zie het voorgestelde artikel 33f, vierde lid, onder b: bijzondere bijstand voor kosten in verband met de vaste bedrijfslasten van de zelfstandige.

[14] Dit is anders indien sprake is van tijdelijke delegatie respectievelijk delegatie onder het vereiste van bekrachtiging bij landsverordening.

[15] Zie aanwijzing 184, eerste lid, van de Awr.

[16] Het Eilandsbesluit houdende algemene maatregelen, van de 21ste april 2010 ter uitvoering van artikel 2 sub k, artikel 10, tweede lid, artikel 17 en artikel 31, derde lid, van de Eilandsverordening verlening bijstand Curaçao 2008 (A.B. 2009, no. 135) (A.B. 2010, no. 30 heeft op grond van artikel 5, tweede lid, van de Algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao de staat van LBHAM.

[17] Op pagina 13 van de nota van toelichting wordt in het eerste tekstblok gesproken over “een vervangende landsverordening”.