Adviezen

RvA no. RA/31-20LV

Uitgebracht op : 07/10/2020
Publicatie datum: 09/11/2020

Initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Landsverordening openbare orde (P.B. 2015, no. 31) (Zittingsjaar 2019-2020-158)

Advies: Met verwijzing naar uw adviesverzoek d.d. 5 augustus 2020 om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp en naar aanleiding van de behandeling hiervan op 5 oktober 2020, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

Het horen van de Sociaal Economische Raad
 
Inleiding
Uit de bij het adviesverzoek over de onderhavige initiatiefontwerplandsverordening (hierna: het initiatiefontwerp) gevoegde stukken is gebleken dat ook de Sociaal Economische Raad (hierna: SER) om advies is gevraagd.. Uit het initiatiefontwerp en de bijbehorende memorie van toelichting blijkt evenwel dat met het advies van de SER d.d. 23 juli 2020, met referentienummer 093/2020-SER niets is gedaan, althans in de memorie van toelichting wordt niet gereageerd op dit advies en blijkt ook niet dat dit verwerkt is in het initiatiefontwerp. Kortheidshalve wordt verwezen naar de brief van de Ondervoorzitter van de Raad d.d. 7 oktober 2020 met kenmerk RvA no. OV/47-20 waarin door de Raad wordt ingegaan op een zestal initiatiefontwerplandsverordeningen (inclusief dit initiatiefontwerp), waarin de verwerking van het advies van de SER ontbreekt. De Raad brengt ondanks voornoemd geconstateerde gebrek toch een advies uit omdat in dit geval geen sprake is van een dusdanige onvolledige motivering van het voorgestelde in het initiatiefontwerp dat de Raad niet kan komen tot een deugdelijk en verantwoord inhoudelijk advies.
De Raad adviseert om in ieder geval een gedegen afweging te maken met betrekking tot de in het advies van de SER opgenomen opmerkingen c.q. bedenkingen en eventueel een gemotiveerde weerlegging daarvan alsnog in de memorie van toelichting bij het initiatiefontwerp op te nemen. In de memorie van toelichting moet dus duidelijk blijken op welke wijze met het advies van de SER is omgegaan. Ook wordt geadviseerd om waar nodig het initiatiefontwerp te wijzigen.

Aspecten waarmee rekening gehouden moet worden in het initiatiefontwerp

Inleiding
De Raad heeft van de Staten op 3 mei 2018 een adviesverzoek ontvangen over de initiatiefontwerplandsverordening tot wijziging van de Warenlandsverordening (P.B. 1997, no. 334) (Zittingsjaar 2017-2018-125). De Raad heeft op 25 juli 2018 een advies genummerd RvA no. RA/17-18-LV (hierna: het advies van 25 juli 2018) over dit adviesverzoek uitgebracht.
Vervolgens heeft de Raad op 7 februari 2019 van de Staten een gewijzigd initiatiefontwerplandsverordening ter advisering voorgelegd gekregen inhoudende een wijziging van de Warenlandsverordening. Over dit adviesverzoek heeft de Raad op 9 april 2019 advies uitgebracht, genummerd RvA no. RA/04-19-LV (hierna: het advies van 9 april 2019).
In beide door de Raad uitgebrachte adviezen zijn de initiatiefnemers in overweging gegeven om de gekozen wetssystematiek te veranderen.[1] Dit zou met zich meebrengen dat niet de Warenlandsverordening maar de Landsverordening openbare orde gewijzigd zou worden teneinde het verbod op het verstrekken en het aanbieden van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal daarin op te nemen.[2]
De Raad heeft daarna op 6 augustus 2020 het onderhavige adviesverzoek van de Staten ontvangen, waarin beoogd wordt het verbod op het verstrekken en het aanbieden van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal te bewerkstelligen middels een wijziging van de Landsverordening openbare orde.
 
De Raad onderschrijft nogmaals de behoefte om milieuvervuiling in zijn totaliteit aan te pakken en is van oordeel dat met het initiatiefontwerp een stap in de goede richting wordt gezet. De Raad zal in het hiernavolgende ingaan op een aantal algemene en inhoudelijke punten, waarvoor de aandacht van de initiatiefnemers wordt gevraagd.

De wijziging van de Landsverordening openbare orde versus een zelfstandige landsverordening
In het advies van de SER van 23 juli 2020 met kenmerk 093/2020-SER, vraagt dit adviesorgaan zich af of de initiatiefnemers andere alternatieven voor het invoeren van het verbod op het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal hebben overwogen.[3] De SER verwijst naar Aruba waar een zelfstandige landsverordening houdende een verbod op bepaalde voor het milieu schadelijke producten per 1 juli 2020 is ingevoerd.[4]
Vermeldenswaard is dat Aruba eerder ook dezelfde weg van het wijzigen van wetgeving met betrekking tot de openbare orde heeft gevolgd alvorens met een zelfstandige landsverordening te komen. Op 7 september 2016 werd de Arubaanse Algemene politieverordening gewijzigd ter opneming van een nieuw artikel 55a regelende het verbod op het aanbieden van uit plastic vervaardigde tassen met hengsel die naar hun aard bestemd zijn voor eenmalig gebruik.[5] Pas nadat er een duidelijker beeld van de (neven)effecten en de gevolgen van deze wijziging voor de gemeenschap van Aruba zichtbaar zijn geworden, is besloten om het verbod op milieuschadelijke producten uit te breiden en dit te doen bij zelfstandige landsverordening.[6] Een belangrijke reden om dit bij zelfstandige landsverordening te doen is dat de Arubaanse Algemene politieverordening geen bestuursrechtelijk toezicht en handhaving kent. Om het mogelijk te maken dat tegen overtredingen van het verbod langs bestuursrechtelijke weg kan worden opgetreden en in afwachting van de vaststelling en de inwerkingtreding van de Landsverordening algemene bepalingen bestuursrecht[7] werd een tijdelijk bestuursrechtelijk sanctiestelsel in die zelfstandige landsverordening opgenomen.
 
Hetgeen Aruba heeft moeten doen teneinde het verbod op bepaalde voor het milieu schadelijke producten bestuursrechtelijk handhaaf- en vervolgbaar te maken, hoeft voor Curaçao in principe niet te geschieden. Immers de Landsverordening openbare orde bevat reeds een bestuursrechtelijk sanctiestelsel. Reeds om deze reden acht de Raad het niet noodzakelijk om, in plaats van een wijziging van de Landsverordening openbare orde, een zelfstandige landsverordening in het leven te roepen.
 
Wel moet worden gezegd dat het (bestuursrechtelijke) toezicht- en sanctiestelsel aan modernisering toe is. De Landsverordening openbare orde bevat bijvoorbeeld geen bestuurlijke boete als sanctie, hetgeen in de Arubaanse Landsverordening verbod voor het milieu schadelijke producten wel het geval is. De Raad heeft in het verleden de regering geadviseerd om het (bestuursrechtelijke) toezicht- en sanctiestelsel te moderniseren, maar dit is nog niet geschied.[8] 
Teneinde het opleggen van bestuurlijke boetes mogelijk te maken adviseert de Raad om in het initiatiefontwerp een bepaling na het huidige artikel 78 van de Landsverordening openbare orde op te nemen waarin een bestuurlijke boete wordt opgenomen.

De gekozen milieuschadelijke producten
In aanwijzing 6 van de Aanwijzingen voor de regelgeving wordt onder meer bepaald dat bij de afweging van verschillende mogelijkheden om een doelstelling te bereiken rekening gehouden moet worden met de mate waarin verwacht mag worden dat een regeling het beoogde doel zal helpen verwezenlijken. Uit het initiatiefontwerp volgt dat het verbod zich alleen zal uitstrekken over, kortgezegd, uit plastic vervaardigde tassen met hengsel, bekers en rietjes en uit polystyreen vervaardigde bekers en bakken. De Raad mist in de memorie van toelichting een onderbouwing van de reden waarom alleen voor deze plastic en polystyreen producten is gekozen en of op welke wijze deze (beperkte) keuze van producten het doel van het initiatiefontwerp zal helpen verwezenlijken.[9]
De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen.

Kosten als gevolg van toezicht en handhaving
In de adviezen van 25 juli 2018 en 9 april 2019 heeft de Raad stilgestaan bij de kosten als gevolg van toezicht en handhaving van het initiatiefontwerp.[10] Volgens de Raad is het nog steeds mogelijk dat de implementatie van de onderhavige landsverordening, als gevolg van de nieuwe taken verband houdende met toezicht en handhaving, zal leiden tot capaciteitsuitbreiding bij de controlerende instanties. Dit kan extra kosten met zich meebrengen waarmee rekening gehouden zal moeten worden in de begroting van het Land.
Om aannemelijk te maken dat het onderhavige initiatiefontwerp geen extra beslag zal leggen op ’s Lands kas wordt geadviseerd om een inschatting te laten maken van de benodigde fte’s ter uitvoering van de uit de onderhavige landsverordening voortvloeiende toezicht- en opsporingstaken en voorts aan te laten geven of deze past binnen de capaciteiten van de controlerende instanties. Echter indien capaciteitsuitbreiding noodzakelijk is, wordt geadviseerd de daarmee gemoeide verwachte extra kosten te laten kwantificeren, de dekking daarvan aan te laten geven en de voorlaatste volzin van de financiële paragraaf van de memorie van toelichting conform te herformuleren.

Het aanvullen van de begripsbepaling in de Landsverordening openbare orde
 
1°. De termen “plastic”, “polystyreen”, “foam” en “draagtas”
In de adviezen van 25 juli 2018 en 9 april 2019 heeft de Raad geadviseerd om de termen “plastic”, “polystyreen”, “foam” en “draagtas” in de begripsbepaling van toen de Warenlandsverordening nader te definiëren. Nu de initiatiefnemers voor wijziging van de Landsverordening openbare orde gekozen hebben moeten deze bepalingen naar het oordeel van de Raad in de begripsbepaling van genoemde landsverordening worden gedefinieerd. Ten aanzien van de term “draagtas” wordt in de toelichting op artikel I van het initiatiefontwerp een omschrijving gegeven. Deze omschrijving dient in artikel 1 van de Landsverordening openbare orde opgenomen te worden.  Bij de formulering van de bovenbedoelde termen dient rekening gehouden te worden met aanwijzing 44, eerste lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving waarin is bepaald dat hetzelfde begrip niet met verschillende termen aangeduid dient te worden.
De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.
 
2°. De term “naar hun aard bestemd voor eenmalig gebruikt” (artikel I)
In onderdelen a en b van het eerste lid van het voorgestelde artikel 16a van de Landsverordening openbare orde wordt het verstrekken en aanbieden van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal die naar hun aard bestemd zijn voor eenmalig gebruik verboden. Het is niet duidelijk op welke wijze beoordeeld moet worden of een product naar haar aard bestemd is voor eenmalig gebruik. Deze omschrijving dient in artikel 1 van de Landsverordening openbare orde opgenomen te worden.
De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.

3°. De term van “niet biologisch afbreekbaar zijn”

In onderdeel a van het eerste lid van het voorgestelde artikel 16a van de Landsverordening openbare orde wordt bepaald dat de daarin genoemde producten “niet biologisch afbreekbaar” moeten zijn. Het is niet duidelijk wat onder “niet biologisch afbreekbaar” moet worden verstaan.[11]  Deze omschrijving dient ook in artikel 1 van de Landsverordening openbare orde opgenomen te worden.

De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande het initiatiefontwerp aan te passen.

De plaats van de nieuw in te voegen verbodsbepaling
Voorgesteld wordt om het verbod op het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal in een nieuw artikel 16a van de Landsverordening openbare orde op te nemen. Op basis van een analyse van de volgorde van de bepalingen in paragraaf “2. Maatregelen ter bevordering van de openbare orde, rust, veiligheid en reinheid” van de Landsverordening openbare orde is de Raad echter van oordeel dat het verbod beter zou passen als een nieuw artikel 20a van die landsverordening. Artikel 16 gaat immers over handelsreclame of propaganda terwijl artikel 20 over, kortgezegd, het vervuilen van de openbare weg met afval of resten van etenswaren, bussen, papier of andere voorwerpen of stoffen gaat. Dit laatste artikel is qua onderwerp en inhoud meer in overeenstemming met het verbod op het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal.
De Raad adviseert om het initiatiefontwerp te wijzigen door het verbod op het verstrekken van plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal in een nieuw artikel 20a van de Landsverordening openbare orde op te nemen.

Inhoudelijke opmerking met betrekking tot de memorie van toelichting
 
Alternatieve producten
In het laatste tekstblok van paragraaf “3. Ontwikkelingen in Curaçao” op pagina 4 van de memorie van toelichting wordt aangegeven dat alternatieve producten volgens gegevens van de Douane in beperkte mate beschikbaar zijn. In de memorie van toelichting is echter geen aandacht besteed aan de mogelijkheden in Curaçao om materiaal te hergebruiken of te recyclen. Ook is niet voldoende aandacht besteed aan het aspect van de verkrijgbaarheid van alternatieve producten op de lokale markt in relatie gezien tot de voedselveiligheids-, hygiëne en milieu-aspecten.
De Raad adviseert om met inachtneming van het bovenstaande de memorie van toelichting aan te passen.
 

Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard
 
Opmerkingen van wetstechnische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.
 
Willemstad, 7 oktober 2020
 
 de Ondervoorzitter,                                                                de Secretaris,
  
___________________                                                         _____________________
mevr. mr. L. M. Dindial                                                           mevr. mr. C. M. Raphaëla
 
 

Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/31-20-LV

Zowel het initiatiefontwerp als de memorie van toelichting heeft wetstechnische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

1.  Het initiatiefontwerp

De considerans
Voorgesteld wordt om in de overweging achter “verstrekken” de zinsnede “en aanbieden” op te nemen.

Artikel I
Voorgesteld wordt om:

in het opschrift van artikel I de zinsnede “(P.B. 2015, no. 31)” als zijnde overbodig  te schrappen;

in het tweede lid van het voorgestelde artikel 16a de zinsnede “uit plastic vervaardigde tassen,” te vervangen door “uit plastic vervaardigde tassen met hengsel,”.
 
2.  De memorie van toelichting

Pagina 4
Voorgesteld wordt om:

in de eerste volzin van het derde tekstblok tussen “N.V.” en “volgens” een spatie op te nemen

in de eerste volzin van het derde tekstblok “Naf” te vervangen door “NAf”.

Pagina 5
Voorgesteld wordt om in de tweede volzin van het eerste tekstblok de zinsnede “om de zelfs met” te vervangen door “om zelfs met”.

Pagina 7
Voorgesteld wordt om:

in de tweede volzin van het vierde tekstblok de zinsnede “voor verschaffen” te vervangen door “voor het verschaffen”;

in de tweede volzin van het vijfde tekstblok “bewustwording campagnes” aan elkaar te schrijven.
 

 

[1] Zie paragraaf I.2 van het advies van 25 juli 2018 en paragraaf I.2 van het advies van 9 april 2019.

[2] Voor het gemak zal in dit advies voor de producten genoemd in het initiatiefontwerp zoveel mogelijk de zinsnede “plastic draagtassen en ander plastic en polystyreen materiaal” gebruikt worden.

[3] Zie paragraaf “2.3.1 Beleidsmatige inkadering” van het advies van de SER, pagina’s 17 en 18.

[4] Zie het Afkondigingsblad van Aruba van 2019, no. 67.

[5] Zie de Afkondigingsblad van Aruba van 2016, no. 46.

[6] Zie paragraaf “Het verbod” van de algemene toelichting op de Landsverordening verbod voor het milieu schadelijke producten van Aruba (A.B. 2019, no. 67), pagina’s 1 tot en met 3.

[7] Deze landsverordening bevat een algemene regeling voor toezicht en handhaving van de Arubaanse bestuursrechtelijke regelgeving.

[8] Zie paragraaf “I.1 Het onderhavige ontwerp en de toetsing ervan” op pagina’s 1 en 2 van het advies d.d. 22 januari 2014 over de ontwerplandsverordening houdende vaststelling van regels ter bevordering van de openbare orde, rust en veiligheid, en ter bescherming van de gemeenschap (Landsverordening bevordering openbare orde en bescherming gemeenschap), genummerd RvA no. RA/31-13-LV, met zaaknummer 2013/050752).

[9] Zie in dit kader ook het advies van de SER van 23 juli 2020, pagina 2, vijfde gedachtepunt en pagina 10, paragraaf “2.2.2 Beoogd doel en reikwijdte”.

[10] Zie subparagraaf “5°. Kosten als gevolg van toezicht en handhaving” op pagina 10 van het advies van 25 juli 2018 en paragraaf “I.7 Kosten als gevolg van toezicht en handhaving” op pagina’s 3 en 4 van het advies van 9 april 2019.

[11] Zie in dit kader ook het advies van de SER van 23 juli 2020, pagina 2, tweede gedachtepunt”.