Adviezen

RvA no. RA/31-21-LV

Uitgebracht op : 25/11/2021
Publicatie datum: 03/12/2021

Ontwerpnota van wijziging op de ontwerplandsverordening tot vaststelling van de begroting van Curaçao voor het dienstjaar 2022) (Zittingsjaar 2021-2022-199) (zaaknummer 2021/035270)

Advies: Met verwijzing naar uw spoedadviesverzoek d.d. 29 oktober 2021, dat de Raad van Advies op 2 november 2021 heeft ontvangen, om het oordeel van de Raad van Advies inzake bovengenoemd onderwerp, bericht de Raad u als volgt.

Algemeen

De cijfermatige gevolgen van de ontwerpnota van wijziging
 
In onderstaande tabel worden de cijfermatige gevolgen van de ontwerpnota op de ontwerpbegroting voor het dienstjaar 2022 (hierna: ontwerpbegroting 2022) weergegeven.
 

Uitgedrukt in NAf

Ontwerpbegroting 2022

Effecten van de ontwerpnota van wijziging

Gewijzigde ontwerpbegroting 2022

Uitgaven GD

1.746,9 miljoen

-20,3 miljoen

1.726,6 miljoen

Uitgaven KD

949,1 miljoen

0

949,1 miljoen

 

Eindcijfer van de begroting

2.696,0 miljoen

-20,3 miljoen

2.675,7 miljoen

 

Saldo GD

-262,4 miljoen

+5,7 miljoen

-256,7 miljoen

Saldo KD

+262,4 miljoen

-5,7 miljoen

+256,7 miljoen

GD: Gewone dienst; KD: Kapitaaldienst

Zoals uit bovenstaande tabel blijkt, neemt het eindcijfer van de ontwerpbegroting 2022 als gevolg van de ontwerpnota van wijziging af met NAf 20,3 miljoen.

De voorgenomen cijfermatige wijzigingen in de ontwerpnota van wijziging zijn uiteindelijk relatief gering en regarderen slechts twee ministeries, te weten de ministeries van Sociale Ontwikkeling Arbeid en Welzijn en van Financiën.

Zoals uit de toelichting op de ontwerpnota van wijziging blijkt gaven onder andere de volgende punten aanleiding tot dit ontwerp:

a.   het voortschrijdend inzicht ten aanzien van de verwachte belastingopbrengsten en de invoering van de kansspelbelasting;

b.   de voorgenomen uitbreiding van de personele capaciteit bij een viertal organisatieonderdelen van het Ministerie van Financiën, welke volgens de regering noodzakelijk is vanwege de uitvoering van thema” C Belastingen” van het landspakket[1]  en

c.    de verlaging van de dotatie aan het Schommelfonds Sociale Verzekeringen (hierna: Schommelfonds) - dat door de Sociale Verzekeringsbank (hierna: de SVB) beheerd wordt - en de voorgenomen beheersmaatregelen met betrekking tot de sociale verzekeringen,  met de uitvoering waarvan de SVB is belast.

Uitgaande van de in de tabel hierboven weergegeven cijfers is het volgens de Raad evident dat de ontwerpbegroting 2022, zoals gewijzigd door de ontwerpnota van wijziging, niet voldoet aan de in artikel 15, eerste lid, van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Rft) opgenomen begrotingsnormen, welke overeenstemmen met de begrotingsnormen van artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de Landsverordening comptabiliteit 2010. In lijn met hetgeen de regering in de memorie van toelichting behorende bij de ontwerpbegroting 2022 (pagina 6, derde alinea) stelt, namelijk dat de verdere opleving van de economie en de positieve effecten hiervan op de overheidsfinanciën nog onderhevig zijn aan een hoge mate van onzekerheid, waardoor niet uitgesloten is dat voor het jaar 2022 een beroep op artikel 25 van de Rft moet worden gedaan, houdt ook het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (hierna: Cft) in zijn advies d.d. 23 augustus 2021 met kenmerk Cft 202100089 (pagina 4) over de ontwerpbegroting 2022 rekening met een tekort in 2022. Anderzijds geeft het Cft aan dat vanaf het jaar 2023 de gewone dienst sluitend dient te zijn. Echter wordt in de ontwerpnota van wijziging voor het jaar 2023 nog uitgegaan van een tekort op de gewone dienst van NAf 101,1 miljoen en ook in de verdere jaren is het verwachte resultaat op de gewone dienst negatief. Het vorenstaande impliceert dat zelfs indien de regering de in de ontwerpnota van wijziging voorgestelde besparingen en inkomstenverhogingen volledig realiseert er daarbovenop maatregelen noodzakelijk zullen zijn voor het kunnen wegwerken van het geprojecteerde tekort voor 2023 en verdere jaren.

De Raad adviseert de regering met het bovenstaande rekening te houden en de meerjarenbegroting dienovereenkomstig aan te passen.

Begroting onvoldoende richtinggevend
Bij de advisering door de Raad over de ontwerpbegroting 2022[2] is de regering gevraagd ernaar te streven het in 2022 uit te voeren landspakket en de in het regeerakkoord[3] opgenomen beleidsvoornemens bij de eerste wijziging van de (ontwerp)begroting 2022 te verwerken.    
 
Volgens de regering[4] worden de thema’s van het landspakket uitgewerkt in uitvoeringsagenda’s en worden deze laatste op kwartaalbasis opgesteld hetgeen een volledige opname in één keer van het in 2022 uit te voeren landspakket bemoeilijkt. Bij het gereedkomen van de uitvoeringsagenda’s en het regeerprogramma zullen deze bij nota van wijziging dan wel bij suppletoire begroting worden verwerkt.
De Raad kan zich vinden in de vorenstaande toelichting voor het nog niet kunnen verwerken van de cijfermatige effecten van het landspakket in de ontwerpbegroting 2022, echter is het landspakket niet het enige middel waarop het door de regering te voeren beleid gestoeld dient te zijn. Het staat buiten kijf dat uitvoering van het landspakket noodzakelijk is, echter wordt van de regering verwacht dat zij met name uitgaande van de heersende maatschappelijke vraagstukken, integraal beleid uitstippelt voor de korte, midden- en lange termijn  - voor bijvoorbeeld de aanpak van de noden in de sociale zekerheid en elementen hieruit vertaalt naar beleidsdoelen van de diverse ministeries, waarin het landspakket – als instrumentarium van het integrale beleid - zijn plaats krijgt. Het ontbreken van een uitgewerkte visie en daarop toegespitst beleid maakt het voor de regering uiteindelijk nog uitdagender de steeds toenemende maatschappelijke problemen het hoofd te kunnen bieden.
 
Een van de belangrijkste functies van de begroting is de allocatiefunctie waarbij de overheid de afweging maakt hoe de beschikbare middelen over de verschillende beleidsprioriteiten, waaronder financieel-economische en sociaal maatschappelijke belangen worden verdeeld. Het voorbereiden en uitvoeren van een begroting biedt de regering de gelegenheid tot het implementeren van gerichte maatregelen teneinde onder meer brandende vraagstukken aan te pakken en tevens om de basis te leggen voor een lange termijn stabilisatieproces, met name op financieel-economisch gebied.
In het licht van het bovenstaande adviseert de Raad de regering op zijn laatst in de eerste Suppletoire begroting 2021 de Begroting 2022 aan te vullen met elementen uit het regeerprogramma, vertaald in concrete beleidsvoornemens, die aansluiten op de huidige specifieke acute maatschappelijke vraagstukken en die perspectieven bieden voor verbetering van de welvaart in de komende jaren. 

Veranderende uitgangspunten
In zijn advies van 6 september 2021 over de ontwerpbegroting 2022[5]  heeft de Raad gewezen op het (interne) risico van een mogelijke toename van de coronavirus besmettingen in Curaçao tegen eind 2021 en in 2022. Mede dankzij adequaat optreden van de regering zijn de besmettingen teruggedrongen en vormt de omvang van de lokale besmettingen momenteel geen bedreiging voor de gehanteerde uitgangspunten.
De Raad wenst op te merken dat thans echter bepaalde externe factoren dusdanige wendingen nemen dat die gevolgen zullen gaan hebben voor de validiteit van de in de ontwerpbegroting 2022 gehanteerde uitgangspunten. Het betreft in deze onder meer de volgende factoren:
 
-     Corona ontwikkelingen in Europa
In de afgelopen maanden maakt het toerisme op het eiland een opleving door, de in de ontwerpbegroting 2022 geprojecteerde economische groei is logischerwijs dan ook gebaseerd op dergelijke positieve ontwikkelingen. Het is bekend dat het grootste deel van de toeristen die Curaçao bezoeken, uit Europa afkomstig zijn. De laatste weken is de coronasituatie in Europa drastisch verslechterd en nemen de besmettingen razendsnel toe. Indien deze ontwikkeling aanhoudt, zal dit gevolgen kunnen hebben voor de toelating van deze doelgroep tot Curaçao en dientengevolge ook voor het reisverkeer vanuit Europese landen. Het gevolg hiervan kan zijn dat de instroom van toeristen uit Europa in Curaçao weer kan gaan dalen. Dit kan de in de ontwerpbegroting 2022 gehanteerde uitgangspunten – met name de geprojecteerde economische groei en de daaraan gerelateerde aspecten – significant negatief beïnvloeden.  
 
-     Oververhitte leveringsketens (“supply chain”), gestegen (grondstof)prijzen en geïmporteerde inflatie
Met haar kleine, open economie is Curaçao ontzettend gevoelig voor disrupties in de internationale handel. Te merken is dat Curaçao thans op twee manieren hinder ondervindt van internationale ontwikkelingen. Enerzijds is de aanvoer van goederen – vanwege de in rap tempo toegenomen vraag naar goederen wereldwijd - niet optimaal, hetgeen gemakkelijk kan resulteren in schaarste en anderzijds is een sterk stijgende trend waar te nemen in de prijzen van importproducten waardoor een verhoogde inflatie waarschijnlijk is. Een hoge inflatie zal ongetwijfeld zijn doorwerking hebben op de economie, zoals dalende koopkracht en afname van de productie, met alle gevolgen van dien. 
 
De hierboven genoemde externe factoren kunnen de in de ontwerpbegroting 2022 veronderstelde economische groei en inflatie negatief beïnvloeden met als gevolg dat het cijfermatige beeld van de ontwerpbegroting 2022 zal verslechteren en de sociaal- en financieel-economische problemen in Curaçao kunnen verergeren.
De regering wordt gevraagd rekening te houden met het vorenstaande scenario c.q. risico.     

Inhoudelijke opmerkingen

Sociale zekerheid en Schommelfonds
 
Het overzicht betreffende additionele beheersmaatregelen
Op pagina 5 van de toelichting op de ontwerpnota van wijziging is een overzicht opgenomen van maatregelen die bedoeld zijn om de kosten bij de sociale zekerheidsfondsen die door de SVB beheerd worden te reduceren opdat voldaan wordt aan de voor 2022 en 2023 gestelde voorwaarden voor liquiditeitssteun van Nederland.

De presentatie van de cijfers in het overzicht
Ten eerste wenst de Raad op te merken dat de presentatie van de cijfers in het bedoelde overzicht niet helder is. Bijvoorbeeld, is er niet uit op te maken waarop het bedrag ad NAf 17.710.438 in de kolom van 2022 en NAf 18.064.647 in de kolom van 2023 - in de rij onder “Capriles Kliniek” - betrekking heeft. In ieder geval vormen die bedragen niet de som van de  in de rijen daarvoor opgenomen bedragen. De Raad adviseert de regering voornoemd overzicht op dit punt aan te passen. 
 
-     Het realiteitsgehalte van de voorgenomen beheersmaatregelen
Aangezien er volgens het rapport van de Taskforce Marktordening en Financiering Zorgsector een besparing van NAf 70 miljoen mogelijk werd geacht terwijl daarvan tot nu toe slechts NAf 20,4 miljoen is gerealiseerd, is het van eminent belang het realiteitsgehalte van de voorgenomen maatregelen in ogenschouw te nemen. Overigens valt uit de ontwerpnota van wijziging volgens de Raad niet op te maken hoe de regering  om wenst te gaan met de circa NAf 50 miljoen niet gerealiseerde besparingen van de beoogde NAf 70 miljoen. Het is  noodzakelijk om in een begroting uit te gaan van betrouwbare en realistische cijfers. In dit verband wenst de Raad op te merken dat bepaalde van de op pagina 5 van de toelichting op de ontwerpnota van wijziging gepresenteerde beheersmaatregelen waarschijnlijk niet (geheel) te realiseren zijn.
Zo wordt bij het Algemene Ouderdomsfonds uitgegaan van een additionele 10% korting op niet-ingezetenen per 1 juli 2022. Ten aanzien van deze maatregel hebben, zoals de Raad reeds in zijn advies van 6 september 2021[6] heeft aangegeven, niet-ingezeten rechthebbenden  op een pensioen als bedoeld in de Landsverordening Algemene Ouderdomsverzekering  geprocedeerd tegen de SVB. De uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba in deze zaak was in het nadeel van de SVB[7].
Het budget van Curaçao Medical Center (hierna: CMC) ter dekking van de kosten van de door CMC te verlenen zorg wordt door de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur, gehoord de SVB en CMC, vastgesteld. Een van de voorgenomen beheersmaatregelen is een korting bij CMC van circa NAf 14 miljoen op jaarbasis terwijl CMC met de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur  juist al geruime tijd verwikkeld is in een geschil over budgetverhoging, waarbij ook hier rechtszaken aan de orde zijn geweest.
Ook de voorgenomen kortingen bij Advent ziekenhuis, Wijkverpleging en Capriles kliniek roepen de nodige vragen op.  In het kader van besparingen worden de medische uitzendingen voor hart-, long- en levertransplantaties per 1 juli 2022 uit het vastgestelde verstrekkingenpakket gehaald. Onduidelijk is of vanaf dat moment patiënten hiervoor op Curaçao worden behandeld, en of dat ze zelf moeten betalen voor deze levensreddende behandelingen, en – in het verlengde van het laatstgenoemde - hoe omgegaan wordt met patiënten die het niet zelf kunnen bekostigen. Ondanks de complexe situatie en de grote uitdagingen binnen de zorg dient volgens de Raad de kwaliteit en de toegang tot de zorg te allen tijde te worden gewaarborgd. 
Teneinde het realiteitsgehalte van de Begroting 2022 te waarborgen is het volgens de Raad imperatief dat de regering accuraat is bij het opnemen van (cijfermatige) informatie in deze begroting.    
In het licht van het vorenstaande en gelet op de praktijk die uitmondt in de vele geschillen tussen de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur  en zorgaanbieders inzake budgetafspraken, wordt de regering gevraagd - voor zover dat nog niet is gebeurd - de voorgenomen beheersmaatregelen af te stemmen met de stakeholders en eventueel in te gaan op het (ex-ante) realiteitsgehalte van de maatregelen.  Ook wordt geadviseerd om in de ontwerpbegroting 2022 en de meerjarenbegroting in ieder geval geen rekening te houden met het voor de jaren 2022 en 2023 geraamde bedrag van NAf 2,9 miljoen respectievelijk NAf 5,8 miljoen ten aanzien van de eerdergenoemde voorgenomen 10% korting op niet-ingezetenen per 1 juli 2022 en bovengenoemd overzicht cijfermatig op dit punt aan te passen..

Verduurzaming van effecten van voorgenomen beheersmaatregelen
Zoals uit het overzicht op pagina 7 van de toelichting op de ontwerpnota van wijziging op te maken is, komt het Schommelfonds vanaf 2024 weer in de min te staan. De voorgestelde beheersmaatregelen bieden dus – zelfs bij een effectiviteit van 100% - geen duurzame oplossing voor de financiële noden van de sociale zekerheidsfondsen. De regering wordt geadviseerd spoedig en in overleg met de stakeholders, gedragen en duurzame oplossingen te presenteren voor de sociale zekerheidsfondsen die binnen een integrale visie passen. Ter vergroting van de slagingskans van voorgenomen maatregelen/trajecten in algemene zin, wordt geadviseerd een interne monitoringsfunctie in het leven te roepen en die te belasten met de begeleiding van de implementatie van de maatregelen opdat de uitvoering succesvol verloopt. In dit verband wordt geadviseerd het vorenstaande alvast toe te passen bij de implementatie van de beheersmaatregelen met betrekking tot de sociale zekerheidsfondsen en ook bij de overstap van de kansspelbelasting naar een vergunningenstelsel.  

Onderbouwing aannames c.q. begrote bedragen
Alhoewel de in een begroting opgenomen cijfers de toekomst regarderen en grotendeels schattingen betreffen, is het raadzaam bij het vaststellen van de cijfers zo accuraat mogelijk te  zijn. In dit verband is het essentieel om de aannames van significante financiële consequenties voortvloeiende uit veranderingen dan wel vernieuwingen, in de begroting inzichtelijk te maken, immers deze vormen de bouwstenen van de begroting. Een onderbouwing vergroot het inzicht in de begroting en kan bestaande samenhangen tussen bepaalde begrotingsaspecten c.q. lasten/uitgaven zichtbaar maken.
De Raad vraagt in algemene zin aandacht hiervoor. In dat kader wordt geadviseerd om in de toelichting op de ontwerpnota van wijziging de op pagina 3 van de toelichting genoemde verwachte meeropbrengsten bij de omzetbelasting in 2022 ad NAf 12,5 miljoen en de verwachte opbrengsten van de  vergunningenfee van NAf 40 miljoen in 2022 nader te onderbouwen.
   
III. Opmerkingen van (wets)technische en redactionele aard   
Opmerkingen van (wets)technische en redactionele aard zijn in een bijlage bij dit advies opgenomen en worden geacht hiervan integraal onderdeel uit te maken.

Conclusie
De begroting is op de eerste plaats een financiële vertaling van het door de overheid voorgenomen beleid. Door de begroting goed te keuren, geeft de Staten autorisatie aan de regering om het voorgenomen beleid uit te voeren waarbij invulling wordt gegeven aan het budgetrecht van de Staten. Voorkomen moet worden dat de beleidsfunctie van de Begroting 2022 en daarmee samenhangend het budgetrecht van de Staten wordt uitgehold omdat de begroting het voorgenomen beleid niet weergeeft. Aangezien de ontwerpbegroting 2022 beleidsarm is, voldoet deze in ieder geval niet aan haar beleidsfunctie. Geconstateerd wordt dat de voorliggende ontwerpnota van wijziging hierin weinig verandering brengt, noch voor het begrotingsjaar 2022, noch meerjarig.
Volgens de ontwerpnota van wijziging vertoont de ontwerpbegroting 2022 een tekort van NAf 256,7 miljoen op de gewone dienst. Echter is uit de ontwerpnota van wijziging niet op te maken of en in welke mate het de regering toegestaan is - op basis van toepassing van artikel 25 van de Rft en een besluit van de RMR - voor het begrotingsjaar 2022 te mogen afwijken van de begrotingsnorm opgenomen in artikel 15, eerste lid, onder a, van de Rft. Vaststaat volgens de Raad dat een eventuele verlenging van de toepassing van artikel 25 van de Rft op de Begroting 2022 invloed zal hebben op het budgettaire kader voor het begrotingsjaar 2022 en tevens voor de kwantiteit c.q. implementatietermijn van de beleidsvoornemens van de regering in dat jaar en opvolgende jaren.
Het Cft heeft reeds impliciet aangegeven met een begrotingstekort voor het dienstjaar 2022 rekening te houden. Dit biedt volgens de Raad de regering zeker ruimte om de noodzakelijke nieuwe beleidsvoornemens in 2022 te implementeren. Echter, zowel in de ontwerpbegroting 2022 als in de ontwerpnota van wijziging ontbreken duidelijke beleidsvoornemens met als gevolg dat het nieuwe begrotingsjaar 2022 met een beleidsarme en daarmee gebrekkige begroting zal starten.
Op basis van de door de Raad geplaatste kanttekeningen, zowel met betrekking tot de ontwerpbegroting 2022 als de ontwerpnota van wijziging en de toelichting daarop, hoopt hij de regering in te laten zien dat een verbeterde aanpak imperatief is. De intentie van de regering zou derhalve logischerwijs moeten zijn om voldoende gepaste beleidsvoornemens zo spoedig mogelijk in een eerste suppletoire begroting 2022 te verwerken.
De Raad van Advies heeft een aantal opmerkingen bij de ontwerpnota van wijziging en adviseert de regering om daarmee rekening te houden voordat zij de ontwerpnota van wijziging bij de Staten indient.
 
Willemstad, 25 november 2021
  
de Ondervoorzitter,                                                    de Secretaris,
 
 
 ____________________                                            _____________________
mevr. mr. L. M. Dindial                                               mevr. mr. C. M. Raphaëla
 
 
    
 
Bijlage behorende bij het advies van de Raad van Advies, RvA no. RA/31-21-LV

Zowel de ontwerpnota van wijziging als de toelichting heeft (wets)technische en redactionele onvolkomenheden. De Raad noemt de volgende voorbeelden.

De ontwerpnota van wijziging
 
Onderdeel B
Voorgesteld wordt ”lid 1” in onderdeel B te schrappen.
 
Onderdeel C
Voorgesteld wordt “Opgenomen Geldleningen Staat” te vervangen door “Staat van opgenomen geldleningen”.
 

De toelichting
 
Pagina 4
Voorgesteld wordt in het tweede tekstblok, de eerste volzin, “wordt middelen” te vervangen door “worden middelen”.

 

[1] Het landspakket is op 2 november 2020 als onderlinge regeling op grond van artikel 38, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden en het land Curaçao gesloten.

[2] Zie onderdeel I.1. “a. Beleidsvoornemens van de huidige regering zijn niet verwerkt in de ontwerpbegroting voor het dienstjaar 2022” van het advies van 6 september 2021 met kenmerk RvA no. RA/27-21-LV (zaaknummer 2021/019736).

[3] Akuerdo di Gobernashon 2021-2025 “Un Gobernashon di Pueblo, pa Pueblo I huntu ku Pueblo di Kòrsou Ta Pueblo su Bùrt!”

[4] Zie onderdeel 1. “c. Advies”, laatste tekstblok, van de memorie van toelichting behorende bij de ontwerpbegroting 2022 (pagina 5).

[5] Zie onderdeel I. 3. “f. Veranderende uitgangspunten” (pagina 5).

[6] Zie onderdeel IV. 6. “b. CMC” (pagina 12).

[7] Uitspraak Hof van Justitie d.d. 1 maart 2021; ECLI:NL:OGHACMB:2021:55.